Вeдeнин н н экологичeскоe право вопросы и отвeты м новый юрист 1998 112 с

ББК 67.99(2)5  В26                                В26 Веденин Н.Н. Экологическое право: Вопросы и ответы.

 

— М.: Новый Юрист, 1998. — 112 с. (Серия «Подготовка к экзамену»)      ISBN 5-7969-0055-2        В форме вопросов и ответов изложены основные темы курса «Экологическое право». Издание, без сомнения, окажет читателям неоценимую помощь при подготовке к семестровым и курсовым эк­заменам. Избранная автором форма изложения позволяет доста­точно быстро и легко вспомнить пройденный курс при подготовке к экзамену или зачету.  Для студентов юридических и других вузов, где изучают курсы «Экологическое право», «Экология», «Охрана окружающей среды».         ББК 67.99(2)5    ISBN 5-7969-0055-2      © Веденин Н.Н.,1998  © Новый Юрист, 1998              ОБЩАЯ ЧАСТЬ  Тема 1  ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА,  НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА  Что такое «экология»?  Термин «экология» (от греческого oikos — дом, жилище, место пребывания и logos — наука) был введен в научный оборот немецким ученым Э. Геккелем в 1869 году. Им же было дано одно из первых определений экологии как науки, хотя те или иные элементы знаний, охватываемых этой наукой, содержатся в трудах многих ученых, начиная с мыслителей Древней Греции. Наибольшее развитие этот раздел человеческих знаний об окружающей природной среде получил в биологической науке, особенно в последарвинский период (вторая половина XIX века и последующее время). Ныне экологизация коснулась практически всех отраслей знаний, в том числе и правовой науки, что имеет вполне определенные объективные обоснования, состоящие главным образом в кризисном обострении отношений общества и природы, возникновении глобальных проблем охраны  окружающей природной среды, разрешить которые можно лишь совместными усилиями всего человечества.  Таким образом, под экологией в настоящее время понимается система научных знаний о взаимоотношениях общества и природы, живых организмов и среды их обитания, об охране окружающей природной среды.  Что такое экологическое право?  Экологическое право — это отрасль российского права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение экологического права базируется в основном на статье 1 Закона РСФСР от 19 октября 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», в которой определены задачи природоохранительного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.    Что является предметом экологического права как отрасли права?  Предметом экологического права являются общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности.  Более четко определить предмет экологического права позволяет сравнение его с предметом смежных отраслей права — земельным, горным, водным, лесным, одной из основных задач которых также является охрана и рациональное использование окружающей природной среды. Однако предметом указанных отраслей права являются главным образом отношения по рациональному использованию и охране отдельных природных объектов — земли, недр, вод, лесов и др., а не окружающей природной среды в целом.  Каковы основные этапы развития экологического законодательства?  Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за основу ее взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются три основных этапа.  Первый этап, который можно условно назвать консервационным, охватывает конец XIX века и первую половину XX века.

 

В этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану окружающей природной среды в целом, а в основном охрану редких и исчезающих видов животных и растений.

 

Для этих целей начали создаваться различного рода заповедники, заказники, резерваты, национальные парки и т. п. Так, в центре внимания на первой международной конференции в Берне в 1913 году, созванной по инициативе швейцарского ученого Поля Саразена, была охрана дикой фауны от хищнического истребления ее в погоне за максимальной прибылью в условиях ничем не ограниченной беспощадной эксплуатации ее. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники — Баргузинский, Астраханский и др.  Второй этап — от середины XX века до восьмидесятых годов — характеризует­ся значительным расширением самого понимания охраны природы, под который в этот период понимается не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап в развитии экологического законодательства можно назвать, конечно, также условно — природоресурсовый.

 

В данный период (1957-1963 гг.) в тогдашних союзных республиках, в том числе и в Российской Федерации, были приняты зако­ны об охране природы. Законом «Об охране природы в РСФСР» под охрану бы­ли поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, что, хотя и не являлось природным ресурсом в собственном смысле этого слова, но представляло значи­тельный экологический интерес.  Третий этап — примерно с начала восьмидесятых годов и по настоящее время — характеризуется всеохватывающим понимаем охраны окружающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идет об охране самой природной среды обитания человека, что является не только неприменным условием дальнейшего прогресса нашей цивилизации, но и самого ее существования.

 

Именно в этот период, который мы называем экологическим, появилось само понятие экологического права, были введены учебные курсы по экологическому праву во многих учебных заведениях, и не только юридических.

 

Каковы основные принципы охраны окружающей среды?  Как определено статьей 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, органы государственной власти, другие государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами:  приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;  научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;  рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека;  соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;  гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач;  международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды.  Предусмотренные настоящим Законом принципы охраны окружающей природной среды нашли подтверждение и дальнейшее развитие в Основном Законе нашей страны — Конституции Российской Федерации, о чем подробнее будет сказано в теме 2, посвященной источникам экологического права.  Каковы методы правового регулирования экологических отношений?

 

Экологическое право, как и многие другие отрасли российского права, не обладает каким-то особым, только ему присушим методом правового регулирования. Поэтому едва ли правильны встречающиеся в литературе, в том числе и учебной, утверждения о методе (или методах) экологического права.

 

Представляется более правильным говорить не о методе (методах) экологического права, а о методах правового регулирования экологических отношений.  Метод правового регулирования общественных отношений носит в известной мере вторичный характер, поскольку формы и сам характер правового воздействия определяются сущностью регулируемых отношений. Это, конечно, не отрицает классификационного значения метода правового регулирования. Однако по сравнению с предметом правового регулирования он носит второстепенный, вспомогательный характер.  Вопрос о методе правового регулирования и его роли в формировании и характеристике той или иной отрасли права является в настоящее время дискуссионным. Нередко в это понятие вкладывается совершенно различное содержание. Однако представляется возможным считать преобладающим мнение о том, что праву присущи три основных метода правового регулирования: запрет, предписание и дозволение, находящих выражение в таких приемах регулирования, как императивный и диспозитивный. Как отмечает проф. С.С. Алексеев, государство может регламентировать поведение участников общественных отношений либо непосредственно, сверху (императивное регулирование), либо опосредованно, с представлением субъектам так или иначе дозированной возможности самим определять условия своего поведения (диспозитивное регулирование). При этом, если для императивного способа (приема) регулирования характерно наличие отношений власти и подчинения, то диспозитивное регулирование отличается юридическим равенством субъектов.  Отсутствие у многих отраслей права, в том числе и экологического, своего метода вовсе не исключает наличия определенных особенностей правового регулирования, присущих той или иной отрасли права. Такие особенности состоят, как правило, не в наличии у той или иной отрасли права «своего» метода, а в определенном сочетании этих методов, присущем именно данной отрасли права, делающим его характерным именно для данной отрасли права.

 

Такая «индивидуализация» способов правового воздействия на регулируемые отношения, присущая той или иной отрасли права, делает его столь непохожим, индивидуализированным, свойственным только данной отрасли права.  Для экологического права характерно преобладание административно-правового метода воздействия на регулируемые отношения, характерными чертами которого являются не отношения юридического равенства сторон, присущего гражданско-правовому методу, а отношения власти и подчинения.

 

Именно такими, властными, полномочиями обладают природоохранительные органы, стоящие на страже интересов общества и гражданина.  Говоря об особенностях правового регулирования экологических отношений, следует отметить, что в современных условиях значительно возросло значение экономических методов воздействия на экологические отношения, что находит выражение в установлении платы за использование природных ресурсов, чего ранее не было, а бесплатность природопользования квалифицировалась как одно из «достижений и преимуществ социалистического строя». Усиление экономических методов воздействия на экологические отношения проявляется и в создании особых экологических фондов, учреждении определенных льгот и преимуществ за рациональное использование природных ресурсов и др.  Вместе с тем следует констатировать, что в сфере экологических отношений не наблюдается так называемая «замена» административных методов экономическими, здесь по-прежнему преобладают административно-правовые методы воздействия на регулируемые отношения, что обусловлено спецификой последних, их особой социальной значимостью для общества в целом и для каждого гражданина в отдельности.  Что такое экологическое право как наука и учебная дисциплина?  Экологическое право как одна из отраслей юридической науки представляет собой систему научных знаний об экологическом праве как отрасли права, его становлении и развитии, принципах и особенностях правового регулирования экологических отношений, основных институтах экологического права, государственном регулировании экологических отношений, праве собственности на природные ресурсы, юридической ответственности за экологические правонарушения, правовом режиме использования и охраны природных ресурсов, окружающей природной среды в зарубежных странах и др.  Как учебная дисциплина экологическое право — это система научных знаний об экологическом праве как отрасли права, обязательных к изучению в соответствующих учебных заведениях, в первую очередь юридических.  Какова система экологического права?  Системы экологического права как науки и учебной дисциплины совпадают. Она состоит из общей, особенной и специальной частей.

 

В общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются предмет и метод в экологическом праве, источники экологического права, экологические правоотношения, право собственности на природные ресурсы, право природопользования, правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды, юридическая ответственность за экологические правонарушения.  Особенная часть экологического права состоит из таких разделов, как правовое регулирование использования и охраны земель; вод; атмосферного воздуха; недр; лесов; животного мира; особо охраняемых природных территорий и объектов; правовое регулирование обращения с опасными радиоактивными веществами и твердыми отходами; правовой режим экологически неблагополучных территорий.  Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды.    Тема 2   ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА  Что такое источник права в юридическом смысле и каковы особенности источников экологического права?  Под источниками права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму. Оно должно быть выражено в виде закона, указa, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме.

 

Поскольку экологические отношения регулируются нормами не только экологического права, но и других отраслей права, большое число среди его источников занимают нормы, содержащиеся в смежных отраслях права, в особенности природоресурсовых — земельном, водном, лесном и др.  Большое место среди источников экологического права занимают законы, то есть нормативные акты высшей юридической силы, создающие легальную основу правового регулирования экологических отношений в тех или иных сферах.

 

Большинство норм экологического права содержится в кодифицированных законодательных актах, в особенности в Земельном, Водном, Лесном кодексах. Многие законодательные акты, хотя и не являются кодексами, также могут быть квалифицированы как кодификационные.

 

К таковым следует отнести прежде всего Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г.

 

«Об охране окружающей природной среды», представляющий собой нормативно-правовой акт, в котором в систематизированном виде объединены нормы права, регулирующие общественные отношения по охране, оздоровлению и улучшению окружающей природной среды.

 

Именно в данном Законе содержатся основополагающие принципы и нормы по регулированию экологических отношении в Российской Федерации, которые, как правило, находят конкретизацию и развитие в последующих нормативных актах.  Значительное место среди источников экологического права занимают международные нормативно-правовые акты, нормы которых так или иначе регулируют экологические отношения и внутри страны. Такие нормы, согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью нашей правовой системы и имеют приоритетное значение. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законодательством, применяются правила международного договора.

 

Какова роль Конституции Российской Федерации как источника экологического права?  Конституция Российской Федерации — основной источник экологического права.

 

Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др.

 

В Конституции содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране.  В статье 2 Конституции определено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Каждый, согласно статье 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.  Земля и другие природные ресурсы, как это предусмотрено статьей 9 Конституции, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Предусмотрено также (ст. 36), что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.  Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации.

 

Так, в статье 72 п.

 

«д» предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.  Установлено также, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. При наличии таких противоречий действует федеральный закон, принятый в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

 

Какова роль федеральных законов в регулировании экологических отношений?  Большую роль в регулировании экологических отношений играют федеральные законы — акты высшей юридической силы, действие которых распространяется, как правило, на всю территорию Российской Федерации. Основополагающим является Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», в котором систематизированы нормы, касающиеся прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду; экономического механизма охраны окружающей природной среды; нормирования качества окружающей природной среды; государственной экологической экспертизы; экологических требований при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов; чрезвычайных экологических ситуаций; особо охраняемых природных территорий и объектов; экологического контроля; экологического воспитания, образования, научных исследований и др.  В последние годы произошло существенное обновление федерального законодательства, регулирующего экологические отношения. Так, в 1995 году были приняты федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», «О животном мире», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об особо охраняемых природных территориях». 16 ноября 1995 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации.

 

29 января 1997 г. был принят Лесной кодекс Российской Федерации. В связи с этим были признаны утратившими силу Основы лесного законодательства Российской Федерации 1993 г. и Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Основ лесного законодательства Российской Федерации».    Какое место в правовом регулировании экологических отношений занимают указы Президента Российской Федерации?  Указы Президента Российской Федерации занимают важное место в системе нормативных актов по экологическому праву. Таковы, например, Указы Президента Российской Федерации, от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г.

 

«Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», от 24 декабря 1993 г.

 

«О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю».

 

Какое место занимают постановления Правительства РФ в правовом регулировании экологических отношений?  Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть РФ, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии (ст. 110, 114 Конституции РФ). Оно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение (ст. 115 Конституции РФ). Таковы постановления Правительства РФ oт 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», от 23 октября 1995 г. «О федеральной целевой программе «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы», oт 19 октября 1996 г. «О федеральной целевой программе «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» и др.  Какова роль нормативно-правовых актов субъектов РФ в регулировании экологических отношений?

 

Субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов вправе принимать в соответствии с генеральными законами законы и иные нормативные правовые акты, а вне пределов ведения Рос­сийской Федерации и совместного ведения осуществлять собственное правовое ре­гулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Так, например, законы о земле Саратовской области, Самарской области, Земель­ный кодекс Республики Татарстан.  Законом «О земле» Саратовской области, принятым Саратовской областной Думой 12 ноября 1997 г., предусмотрены принципы правового регулирования зе­мельных отношений в Саратовской области, основанные на общих принципах ре­гулирования указанных отношений, закрепленных в федеральном законодательст­ве и в то же время отражающих специфику их регулирования в данной области. Землям особо охраняемых территорий, к которыми отнесены земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурные, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное важное значение, посвящена самостоя­тельная глава (глава VI) Закона.

 

Какова роль ведомственных нормативных правовых актов в регулировании экологических отношений?  Ведомственное правовое регулирование общественных отношений, в том чис­ле экологических, занимает видное место. С 1992 года введена государственная ре­гистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ве­домств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, что должно стать важной мерой по упорядочению ве­домственного нормотворчества.

 

Особо важную роль в ведомственном регулирова­нии охраны окружающей природной среды играют нормативные правовые акты таких органов исполнительной власти, как Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Министерство природных ресурсов Рос­сийской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Россий­ской Федерации. Таков, например, Приказ Государственного комитета Россий­ской Федерации по охране окружающей среды от 4 апреля 1997 г.

 

«Об утверждении Порядка выдачи разрешения на добывание объектов животного мира, принадле­жащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации».    Каково значение судебной и арбитражной практики в регулировании экологических отношений?  Деятельность судебных и арбитражных органов играет весьма существенную роль в правовом регулировании экологических отношений. Особо важное значение имеют постановления высших судебных и арбитражных органов, в которых содержатся обобщения судебной и арбитражной практики и руководящие указания по вопросам применения действующего законодательства. Таково, например, Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 октября 1993 г № 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в котором указано, что при разрешении споров, связанных с применением названного Закона, необходимо иметь в виду, что установление дифференцированных ставок платы за загрязнение окружающей природной среды в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» отнесено к компетенции органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, однако указанным органам не предоставлено право вводить дополнительные платежи за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, не предусмотренные законодательством РФ.   Особо важная роль принадлежит Конституционному Суду РФ, разрешающему дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ» от 9 января 1998 г. Лесной кодекс РФ по порядку принятия и положения Кодекса о лесном фонде признаны соответствующими конституции РФ.    Тема 3  ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ    Что такое «экологическое правоотношение» и каковы его виды?  Экологические правоотношения — это отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, урегулированные нормами экологического и смежных отраслей права.  Экологические правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям: по субъектам, то есть участникам экологических правоотношений, их объектам, степени правовой охраны и др. Нас в данном случае больше всего интересует классификация экологических правоотношений по их объектам, нашедшая достаточно четкое определение в действующем законодательстве. Так, в соответствии со статьей 4 Закона «Об охране окружающей природной среды» ‘следует различать правовые отношения в сфере:  естественных экологических систем и озонового слоя атмосферы;  земельных, горных, водных, лесных отношений, отношений по поводу использования и охраны атмосферного воздуха, животного мира, микроорганизмов, генетического фонда, природных ландшафтов;  особо охраняемых природных объектов (заповедников, заказников, национальных природных парков и др.).    Кто является субъектами экологических правоотношений?  Субъектами экологических правоотношений, то есть их участниками, являются граждане, юридические лица, государственные органы. Степень и характер их участия в экологических правоотношениях далеко не одинаковы. Так, если граждане и юридические лица выступают во многих случаях как потребители природных ресурсов, что, конечно, не исключает, а напротив, предполагает их большую роль в их охране и рациональном использовании, то государственные органы осуществляют регулирование рационального использования и охрану окружающей природной среды.

 

Что является объектами экологических правоотношений?

 

В учебной литературе объекты экологических правоотношений подразделяются на следующие три категории:  интегрированные — окружающая природная среда в целом;  дифференцированные — отдельные природные объекты (земля, недра, воды, леса, лесная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты);  особо охраняемые — государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания (ст.

 

4 Закона «Об охране окружающей природной среды»).  Каково содержание экологических правоотношений?  Содержанием правоотношений, в том числе и экологических, являются пра­ва и обязанности участников этих отношений.

 

Права и обязанности субъектов правоотношений взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому характеристика прав одного участника правоотношения, как правило, означает и характеристику обязанностей другой стороны.  Права граждан в области охраны окружающей природной среды нашли отра­жение и легальное закрепление в действующих нормативных актах, и прежде всего в Конституции Российской Федерации. Статья 42 Конституции гласит:  «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную ин­формацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».  Правам граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную сре­ду посвящен специальный раздел (раздел II) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в статье 11 которого говорится, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия ок­ружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельнос­тью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Предусмотрев и механизм обеспе­чения этого права, включающий планирование и нормирование качества окружающей природной среды, меры по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровление окружающей природной среды, предупреждение и ликвидацию последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и др.  Особо оговорены правомочия граждан в области охраны окружающей при­родной среды. Таковым является право:  создавать общественные объединения по охране окружающей природной сре­ды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения;  принимать участие в собраниях, митингах, пикетах и демонстрациях, петици­ях, референдумах по охране окружающей природной среды;  требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, пол­ной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране;  требовать в административном или судебном порядке отмены решений о раз­мещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации эколо­гически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное вли­яние на окружающую природную среду и здоровье человека;  ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.  О правах и обязанностях юридических лиц и государственных органов в эко­логических правоотношениях подробнее будет сказано в последующих темах.  Что является основанием возникновения и прекращения экологических правоотношений?  Основанием возникновения, изменения и прекращения экологических, как и иных, правоотношений являются юридические факты, то есть обстоятельства, влекущие по действующему законодательству такие правовые последствия. Так, согласно статье 8 ГК РФ, которая, если и не полностью, то в значительной мере, применима и к экологических правоотношениям, они возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовым актами, а также из действий граж­дан и юридических лиц, которые, хотя и не предусмотрены законом и иными правовыми актами, но в силу общих начал и смысла законодательства, порожда­ют права и обязанности.

 

Среди таких оснований названы договоры и иные сдел­ки, акты государственных органов и органов местного самоуправления, судебные решения, приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом, нео­сновательное обогащение и другие. Конечно, в сфере экологических правоотно­шений указанные основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений имеют далеко не такое же значение, как это имеет место в гражданских правоотношениях. Так, договор, являющийся в гражданском праве одним из наиболее универсальных оснований возникновения правоотношений, в сфере экологии играет значительно меньшую роль, хотя и здесь в современных условиях он получил значительное применение, чего ранее, в условиях коман­дно-административной системы и монополизма государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, никогда не было и не могло быть».

 

Действующее же законодательство значительно расширило сферу применения договоров в области земельных, лесных, водных и других отношений.

 

Вместе с тем в силу специфики экологических отношений, значительного удельного веса природоохранных отношений и роли госорганов в этом большое место среди оснований возникновения, изменения и прекращения экологичес­ких правоотношений занимают акты исполнительных органов государственной власти.  Тема 4   ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ  Какие формы собственности на природные ресурсы предусмотрены действующим законодательством?  Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.  Таким образом, Конституция РФ, предусматривая указанные формы собст­венности, не приводит их исчерпывающего перечня, давая тем самым простор для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, в том числе и в сфере формирования иных форм и видов собственности на землю и другие природные ресурсы.  Земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому права на их использование охраняются и гарантируются всей правовой системой нашего государства. Особо важную роль играет земля в агропромышленном комплексе. Здесь она — и главное средство производства, и пространственный базис всякой деятельности. С землей и другими природными ресурсами сельское население наиболее тесно связано и в производстве, и в быту.  Реформирование социально-экономического строя начинается, как правило, с преобразования отношений собственности и коренного изменения форм собст­венности, в первую очередь на землю и другие природные ресурсы. Так, знаме­нитым Декретом «О земле», который был назван «первым шагом революции Рос­сии», помещичья собственность на землю была отменена немедленно и без всякого выкупа. Согласно Крестьянскому наказу о земле, составлявшему неотъ­емлемую часть Декрета «О земле», право частной собственности на землю отме­нялось навсегда. Земля не могла быть ни продана, ни куплена, ни сдана в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждена. С реформирования от­ношений собственности начались и преобразования в современной России. За­коном РСФСР от 23 ноября 1990 года «О земельной реформе» монополия госу­дарства на землю на территории РСФСР была отменена и введены две основные формы собственности на землю: государственная и частная. Эти положения дан­ного Закона, ныне утратившего силу, получили закрепление и дальнейшее развитие в последующем законодательстве, в том числе и в Конституции Российской Федерации.

 

Что понимается под государственной собственностью на землю и другие природные ресурсы и каковы ее виды?  Государственной собственностью яаляются все земли и другие природные ре­сурсы, не состоящие в частной или муниципальной собственности. Она выступа­ет в виде федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, что нашло прямое закрепление в действующем законодательстве. Так, согласно статье 214 Гражданского кодекса РФ государственной собственно­стью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и имущест­во, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации -республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной об­ласти, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществ­ляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ). Земля и другие природные ре­сурсы, находящиеся в государственной собственности, закрепляются за государ­ственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распо­ряжение в соответствии с действующим законодательством.  Отнесение земли и других природных ресурсов к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном соответствующим законодательством Указом Президента Рос­сийской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» признано целесообразным в соответствии с действующим законодательством осуществлять разграничение государственной собственности на природные ре­сурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и расти­тельного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. К федеральным природным ресурсам могут быть отнесены:  земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обес­печения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных ор­ганов государственной власти;  земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеоро­логической службы, историке-культурного и природного наследия, а также дру­гими объектами, находящимися в федеральной собственности;  земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государ­ственных природных заповедников, национальных природных парков, государст­венных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, дру­гих особо охраняемых природных территорий федерального значения;  виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Феде­рации;  виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и бо­лее субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров;  месторождения полезных ископаемых, имеющих общегосударственное зна­чение;  водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Рос­сийской Федерации, а также пограничные и транспортные водные объекты;  иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной влас­ти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга.  Муниципальная собственность на природные объекты  Согласно статье 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имуще­ство, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального обра­зования права собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.  Природные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, закреп­ляются за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, поль­зование и распоряжение в соответствии с действующим законодательством.  Частная собственность на землю и другие природные ресурсы  Как предусмотрено статьей 213 ГК РФ, в собственности граждан и юридиче­ских лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам.  Право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности за­креплено в Конституции Российской Федерации (ст. 36). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Установлено также, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

 

Законодательство содержит и соответствующие нормативные положения о праве частной собственности на другие природные ресурсы, хотя и не всегда до­статочно четкие.

 

Так, если в Законе РФ «О недрах» вопрос о праве собственнос­ти на недра фактически был обойден, то в Федеральном законе от 3 марта 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О не­драх» он нашел вполне определенное решение.

 

В статье 1-2 «Собственность на недра» установлено, что недра в пределах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископае­мые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственнос­тью. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследова­ния, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Что же касается права пользования недрами, то они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые же из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицен­зии могут находиться в федеральной государственной собственности, собствен­ности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных фор­мах собственности.  Таким образом, действующее законодательство, исходя из специфики данно­го природного ресурса, признает право частной собственности лишь на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, а не на сами недра и содержащи­еся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью.  Что же касается вод, то, как установлено Водным кодексом Российской Фе­дерации, водные объекты являются государственной собственностью. Частная же собственность, как и муниципальная, допускается только на обособленные вод­ные объекты. Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством.  Достаточно подробно урегулированы вопросы права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в него. Им посвящен специальный раздел (раздел II) Лесного кодекса Российской Федерации 1997 года. Статьей 30 Кодекса установ­лено, что право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему, если иное не установлено федеральным законом. Владение, пользование и распоряжение указанной древесно-кустарниковой растительностью осуществляется собствен­ником в соответствии с требованиями лесного законодательства и законодатель­ства Российской Федерации о растительном мире.  Частная собственность может быть индивидуальной и общей.  Согласно статье 244 ГК РФ имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Имущест­во, находящееся в общей собственности с определением долей, является долевой собственностью, без определения долей — совместной собственностью.  Каковы гарантии и защита права собственности и других прав на природные ресурсы?

 

Действующее законодательство содержит определенные гарантии и защиту права собственности и иных прав на природные ресурсы. Так, статьей 9 Консти­туции Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресур­сы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и де­ятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Иными словами, право собственности и другие права на землю и иные природные ресур­сы поставлены под охрану государства и всей нашей правовой системы. В статье 8 Конституции РФ предусмотрена равная защита частной, государственной, муни­ципальной и иных норм собственности, что является важной конституционной гарантией прав и законных интересов собственников, владельцев и пользовате­лей земли и других природных ресурсов, их равной правовой защиты, чего ранее не было и не могло быть в силу монополизма государственной собственности на землю и иные природные ресурсы.  Важным средством правовой защиты и гарантий соблюдения прав и интере­сов собственников, владельцев и пользователей земли и других природных ресур­сов является наличие перечня оснований прекращения их прав. Так, согласно зе­мельному законодательству к таковым относятся:  добровольный отказ, от земельного участка или части его;  прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации, кресть­янского (фермерского) хозяйства;  использование земли не по целевому назначению;  систематическая неуплата земельного налога в течение установленного зако­ном срока, а также арендной платы в сроки, установленные арендным договором;  неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйст­венного производства, в течение установленного законом срока, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строи­тельства;  изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд;  нерациональное использование, выразившееся для земель сельскохозяйст­венного назначения в уровне фактической урожайности в течение последних пя­ти лет более чем на 20 процентов ниже нормального уровня, установленного по кадастровой оценке земель;  изменение состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более цен­ных сельскохозяйственных угодий в менее ценные;  использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки и др.

 

Кроме того, установлено, что изъятие особо ценных для данного региона про­дуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследователь­ских учреждений и учебных заведений, а также земель природно-заповедного фон­да, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий, не допускается. Перечень таких земель устанавливается субъектами Российской Фе­дерации. Определенные гарантии соблюдения прав и законных интересов сельско­хозяйственных товаропроизводителей содержит и установленный действующим законодательством порядок предоставления земель для несельскохозяйственных нужд. Статьей 27 ЗК РСФСР предусмотрено, что для строительства промышлен­ных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются по со­гласованию с собственником земли, землевладельцем, землепользователем земель­ные участки несельскохозяйственного назначения или иные не пригодные для сельского хозяйства участки либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке.  Изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исклю­чительных случаях, установленных Земельным кодексом РСФСР.

 

Статья 55 ЗК РСФСР специально посвящена гарантиям прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.

 

Изъятие и выкуп для государственных и общественных нужд земельных участков у граждан может производиться после выделения по их желанию местной админи­страцией равноценного земельного участка, строительства на новом месте пред­приятиями, учреждениями и организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых и возме­щения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду.

 

Изъ­ятие для государственных и общественных нужд земельных участков колхозов, совхозов, сельскохозяйственных, научно-исследовательских учреждений и учеб­ных заведений, других государственных, кооперативных, общественных, сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий может производиться при условии строительства по их желанию жилых, производственных и иных по­строек взамен изымаемых и возмещения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду.

 

Следует также иметь в виду, что новый Уголовный кодекс Российской Феде­рации предусматривает уголовную ответственность за такие преступления, как порча земли, нарушение правил охраны и использования недр и др.

 

Тема 5  ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ  Каковы понятия, функции и методы управления природопользованием и охраной окружающей среды?  Под управлением в сфере природопользования и охраны окружающей среды понимается организаторская деятельность по обеспечению рационального при­родопользования и охраны окружающей среды.

 

При изучении данной темы следует обратить внимание на то, что, несмотря на усиление в современный период экономических методов управления, роль ад­министративно-правового механизма в охране природной среды остается значи­тельной и во многом определяющей.

 

Необходимо также иметь в виду особую спе­цифику организации управления в сфере использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом, выражающейся в комплекс­ном подходе в их использовании и охране, в разделении хозяйственно-организа­торских и контрольно-надзорных полномочий.

 

Каковы основные функции управления природопользованием и охраной окружающей среды?

 

Основными функциями управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды являются:  нормотворческая деятельность по рациональному использованию и охране окружающей природной среды;  организационная деятельность в данной сфере, в том числе планирование, финансирование, лицензирование;  мониторинг окружающей природной среды, контроль и надзор за соблюдени­ем природоохранительного законодательства.  Каковы основные методы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды?  Основными методами управления природопользованием и охраной окружаю­щей природной среды, определяющими в настоящее время его характер и основ­ное содержание, являются административные и экономические. Если для пер­вых характерными являются отношения власти и подчинения, то для вторых — экономическое стимулирование их деятельности по рациональному использова­нию и охране природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.  Для периода перехода к рыночной экономике характерным является резкое усиление экономических методов в регулировании общественных отношений во­обще, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей природ­ной среды. Однако ни о какой замене, и тем более исключении, административ­ных методов в данной сфере отношений не может быть и речи. Напротив, в данной сфере отношений, в отличие от многих других, административно-право­вое регулирование и административные методы охраны и обеспечения рацио­нального использования природных ресурсов сохраняют свое значение, несмот­ря на значительное усиление экономических методов, получивших в последние годы большое применение и разнообразие.  Конечно, и в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды применяются такие методы управления, как предписания, запреты и доз­воления. Значительное место в деятельности природоохранных органов занима­ет выдача соответствующих разрешений на использование природных ресурсов (лицензирование), согласование тех или иных видов деятельности, рекоменда­ции по рациональному использованию и охране окружающей природной среды.  Какова система органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды?  Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды — задача всего государственного механизма, всех государствен­ных органов. Вместе с тем в системе госорганов выделяются специально уполно­моченные органы, главной функцией которых является обеспечение рациональ­ного использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом.  Как предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 72), природо­пользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасно­сти, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъек­тов — республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга.  Наиболее общей классификацией органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды является деление их на орга­ны общей и специальной компетенции. К первым на федеральном уровне отно­сятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ; ко вторым — министерства Российской Федерации, государственные коми­теты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные над­зоры России.  Значительным изменениям за последние годы подверглась как система, так и функции органов специальной компетенции. Так, в соответствии с Указом Пре­зидента Российской Федерации от 14 августа 1996 г.

 

«О системе федеральных ор­ганов исполнительной власти» были упразднены Министерство охраны окружа­ющей среды и природных ресурсов, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр и на их базе были образованы Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по охране окру­жающей среды и природных ресурсов. Было установлено также, что территори­альные органы федеральных органов исполнительной власти создаются феде­ральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в ре­гионах. Создание, реорганизация и ликвидация указанных территориальных ор­ганов, назначение на должность и освобождение от нее их руководителей осуще­ствляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции. Содержание территориальных подразделений федеральных органов испол­нительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, преду­сматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим стать­ям бюджета.  Совершенствование системы специально уполномоченных органов исполни­тельной власти в области использования и охраны окружающей природной сре­ды и уточнение их компетенции продолжается и по сей день.

 

Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г.

 

«О структуре федеральных органов исполнительной власти» было, в частности, упразднено Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, в числе которых значатся Министерство при­родных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральный гор­ный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, деятельность которых имеет особо важное значение для рационального использования и охраны окружающей природной среды.

 

Ука­зом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1997 г.

 

было утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, созданной в целях реализации воз­ложенных на Совет Безопасности задач в области обеспечения экологической бе­зопасности Российской Федерации. К ее функциям, в частности, относятся оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; оценка существующих и прогнозирование по­тенциальных источников экологической опасности; подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышлен­ности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с унич­тожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с между­народными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Феде­рации и др.

 

Тема 6  ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА  Что понимается под экологической экспертизой?  Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологичес­кой экспертизе», экологическая экспертиза — это установление соответствия на­мечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и оп­ределение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.  Каковы принципы экологической экспертизы?  Экологическая экспертиза согласно действующему законодательству основы­вается на следующих принципах:  презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хо­зяйственной и иной деятельности;  обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;  комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяй­ственной и иной деятельности и его последствий;  обязательности учета требований экологической безопасности при проведе­нии экологической экспертизы;  достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;  независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;  научной обоснованности, объективности и законности заключений экологи­ческой экспертизы;  гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общест­венного мнения;  ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.  Каковы виды экологической экспертизы?  Законом «Об экологической экспертизы» предусмотрены два вида экологиче­ской экспертизы: государственная и общественная.  Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специ­ально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном действующим законодательством. Госу­дарственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации.  Каковы объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне?  Объектами обязательной экологической экспертизы на федеральном уровне  являются:  проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненорма­тивного характера, реализация которых может привести к негативным воздейст­виям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктив­но-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятель­ность, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану природной среды;  материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Рос­сийской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и разме­щения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:  1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду:  2) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономиче­ских зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяй­ственной деятельности;  3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федера­ции, в том числе промышленности;  4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территори­альной организации производительных сил Российской Федерации;  5) проекты схем расселения, природопользования и территориальной органи­зации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;  6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участ­вует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;  7) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации;  технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструк­ции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации ор­ганизаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принад­лежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздей­ствие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражда­нами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностран­ных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностран­ных инвестиций в которых превышает пятьсот тысяч долларов;  технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельнос­ти, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду со­предельных государств или для осуществления которой необходимо использова­ние общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте;  материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, ко­торые находятся в ведении Российской Федерации;  проекты международных договоров;  иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и другую дея­тельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на ок­ружающую природную среду в пределах территорий двух или более субъектов Российской Федерации, и др.

 

Какие органы являются специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы?  Специально уполномоченными государственными органами в области эколо­гической экспертизы являются федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природной среды — Госу­дарственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения экологической экспертизы.  Каковы полномочия, права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы?  К полномочиям названного органа относятся;  разработка порядка и регламента проведения государственной экологической экспертизы;  организация и проведение государственной экологической экспертизы соот­ветствующих объектов, в том числе формирование экспертных комиссий;  установление правил определения срока и условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;  разработка, пересмотр и утверждение нормативно-технических и инструктив­но-методических документов, обеспечивающих реализацию Федерального зако­на «Об экологической экспертизе» в части проведения государственной экологи­ческой экспертизы;  научное и методологическое обеспечение государственной экологической экспертизы;  организация информационного обеспечения государственной экологической экспертизы и другие права и обязанности, предусмотренные статьей 7 Федераль­ного закона «Об экологической экспертизе».  Каков порядок проведения государственной экологической экспертизы?  Государственная экологическая экспертиза проводится при условии обяза­тельного соответствия формы и содержания представленных заказчиком матери­алов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе», уста­новленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представленных материалов:  документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в объ­еме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной де­ятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;  положительных заключений и документов согласования органов федерально­го надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в уста­новленном порядке;  заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологиче­ской экспертизы в случае ее проведения;  материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организован­ных органами местного самоуправления.  Установлено также, что государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе. Начало срока проведения государст­венной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один ме­сяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется в зави­симости от сложности объекта. Однако он не должен превышать шести месяцев.  Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комисси­ей, образованной специально уполномоченным государственным органом в об­ласти экологической экспертизы. Результатом проведения государственной эко­логической экспертизы является ее заключение, отвечающее установленным требованиям. Повторное проведение государственной экологической эксперти­зы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда.    Как осуществляется формирование государственной экспертной комиссии?  Формирование экспертной комиссии, утверждение ее персонального состава, назначение руководителя и ответственного секретаря осуществляются соответст­вующим специально уполномоченным государственным органом в области эко­логической экспертизы. Формирование экспертной комиссии осуществляется при участии ее руководителя.  Каков правовой статус эксперта государственной экологической экспертизы?

 

Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и практическими познаниями по рассматриваемому во­просу, привлеченный в установленном порядке к проведению государственной экологической экспертизы. Экспертом государственной экологической экспер­тизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей госу­дарственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государствен­ной экологической экспертизы, гражданин, состоящий с указанным заказчиком или с разработчиком в трудовых или иных договорных отношениях, а также представитель юридического лица, состоящего с указанными заказчиком или с разработчиком в таких договорных отношениях.  Эксперт государственной экологической экспертизы имеет право:  заявлять специально уполномоченному государственному органу о необходи­мости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы;  формулировать особое мнение по объекту государственной экологической экспертизы, которое прилагается к заключению государственной экологической экспертизы.  Эксперт обязан:  осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ пред­ставляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом пе­редовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охра­ны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Рос­сийской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и предоставлять заключение по таким материалам;  соблюдать требования законодательства Российской Федерации и ее субъек­тов об экологической экспертизе;  соблюдать установленные специально уполномоченным государственным ор­ганом в области экологической экспертизы порядок и сроки проведения государ­ственной экологической экспертизы;  обеспечить объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;  участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологи­ческий экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан аргументированные предложения по эко­логическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом государственной экологической экспертизы:  обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу.  Какие требования предъявляются к заключению государственной экологической экспертизы?  Заключение государственной экологической экспертизы должно содержать обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государствен­ной экологической экспертизы. Оно должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии и соответствовать зада­нию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально упол­номоченным государственным органом в области экологической экспертизы. К заключению должны быть приложены особые обоснованные мнения ее экс­пертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

 

Заключение подписывается руководителем государственной экспертной ко­миссии, ее ответственным секретарем и всеми членами комиссии. Оно не может быть изменено без их согласия.

 

Заключение, подготовленное экспертной комис­сией, после его утверждения специально уполномоченным государственным ор­ганом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения госу­дарственной экологической экспертизы.  Положительное заключение государственной экологической экспертизы яв­ляется обязательным условием финансирования и реализации объекта государст­венной экологической экспертизы. Такое заключение имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государ­ственную экологическую экспертизу. Оно теряет юридическую силу в случае:  доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечани­ям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;  изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей природной среды;  реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступле­ниями от документации, получившей положительное заключение государствен­ной экологической экспертизы, и в случае внесения изменений в указанную до­кументацию:  истечения срока действия положительного заключения государственной эко­логической экспертизы;  внесения изменений в проектную и иную документацию после получения по­ложительного заключения государственной экологической экспертизы.  При наличии отрицательного заключения государственной экологической экс­пертизы реализация ее объекта запрещается. Несоблюдение требования обязатель­ного проведения государственной экологической экспертизы проекта междуна­родного договора является основанием для признания его недействительным.

 

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспер­тизы заказчик вправе представить соответствующие материалы на повторную го­сударственную экологическую экспертизу при условии переработки с учетом за­мечаний, изложенных в отрицательном заключении.  Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспоре­ны в судебном порядке.  Каков порядок проведения общественной экологической экспертизы?