ББК 67.99(2)5 В26 В26 Веденин Н.Н. Экологическое право: Вопросы и ответы.
— М.: Новый Юрист, 1998. — 112 с. (Серия «Подготовка к экзамену») ISBN 5-7969-0055-2 В форме вопросов и ответов изложены основные темы курса «Экологическое право». Издание, без сомнения, окажет читателям неоценимую помощь при подготовке к семестровым и курсовым экзаменам. Избранная автором форма изложения позволяет достаточно быстро и легко вспомнить пройденный курс при подготовке к экзамену или зачету. Для студентов юридических и других вузов, где изучают курсы «Экологическое право», «Экология», «Охрана окружающей среды». ББК 67.99(2)5 ISBN 5-7969-0055-2 © Веденин Н.Н.,1998 © Новый Юрист, 1998 ОБЩАЯ ЧАСТЬ Тема 1 ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА, НАУКА И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА Что такое «экология»? Термин «экология» (от греческого oikos — дом, жилище, место пребывания и logos — наука) был введен в научный оборот немецким ученым Э. Геккелем в 1869 году. Им же было дано одно из первых определений экологии как науки, хотя те или иные элементы знаний, охватываемых этой наукой, содержатся в трудах многих ученых, начиная с мыслителей Древней Греции. Наибольшее развитие этот раздел человеческих знаний об окружающей природной среде получил в биологической науке, особенно в последарвинский период (вторая половина XIX века и последующее время). Ныне экологизация коснулась практически всех отраслей знаний, в том числе и правовой науки, что имеет вполне определенные объективные обоснования, состоящие главным образом в кризисном обострении отношений общества и природы, возникновении глобальных проблем охраны окружающей природной среды, разрешить которые можно лишь совместными усилиями всего человечества. Таким образом, под экологией в настоящее время понимается система научных знаний о взаимоотношениях общества и природы, живых организмов и среды их обитания, об охране окружающей природной среды. Что такое экологическое право? Экологическое право — это отрасль российского права, представляющая собой систему норм права, регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения окружающей природной среды в интересах настоящего и будущих поколений людей. Данное определение экологического права базируется в основном на статье 1 Закона РСФСР от 19 октября 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», в которой определены задачи природоохранительного законодательства, состоящие в регулировании отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей. Что является предметом экологического права как отрасли права? Предметом экологического права являются общественные отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности. Более четко определить предмет экологического права позволяет сравнение его с предметом смежных отраслей права — земельным, горным, водным, лесным, одной из основных задач которых также является охрана и рациональное использование окружающей природной среды. Однако предметом указанных отраслей права являются главным образом отношения по рациональному использованию и охране отдельных природных объектов — земли, недр, вод, лесов и др., а не окружающей природной среды в целом. Каковы основные этапы развития экологического законодательства? Периодизация развития экологического законодательства может быть осуществлена по различным основаниям. Но если за основу ее взять развитие и углубление самого понятия охраны окружающей природной среды, то довольно четко выделяются три основных этапа. Первый этап, который можно условно назвать консервационным, охватывает конец XIX века и первую половину XX века.
В этот период, особенно в начальной его стадии, под охраной природы понимали не охрану окружающей природной среды в целом, а в основном охрану редких и исчезающих видов животных и растений.
Для этих целей начали создаваться различного рода заповедники, заказники, резерваты, национальные парки и т. п. Так, в центре внимания на первой международной конференции в Берне в 1913 году, созванной по инициативе швейцарского ученого Поля Саразена, была охрана дикой фауны от хищнического истребления ее в погоне за максимальной прибылью в условиях ничем не ограниченной беспощадной эксплуатации ее. Именно в этот период и в России создаются первые заповедники — Баргузинский, Астраханский и др. Второй этап — от середины XX века до восьмидесятых годов — характеризуется значительным расширением самого понимания охраны природы, под который в этот период понимается не только и не столько охрана исчезающих видов животных и растений, а охрана всех природных ресурсов как таковых. Поэтому этот этап в развитии экологического законодательства можно назвать, конечно, также условно — природоресурсовый.
В данный период (1957-1963 гг.) в тогдашних союзных республиках, в том числе и в Российской Федерации, были приняты законы об охране природы. Законом «Об охране природы в РСФСР» под охрану были поставлены практически все природные ресурсы, а не только исчезающие и редкие животные и растения, включая атмосферный воздух, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, что, хотя и не являлось природным ресурсом в собственном смысле этого слова, но представляло значительный экологический интерес. Третий этап — примерно с начала восьмидесятых годов и по настоящее время — характеризуется всеохватывающим понимаем охраны окружающей природной среды, а не только природных ресурсов. Речь, таким образом, идет об охране самой природной среды обитания человека, что является не только неприменным условием дальнейшего прогресса нашей цивилизации, но и самого ее существования.
Именно в этот период, который мы называем экологическим, появилось само понятие экологического права, были введены учебные курсы по экологическому праву во многих учебных заведениях, и не только юридических.
Каковы основные принципы охраны окружающей среды? Как определено статьей 3 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды, органы государственной власти, другие государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами: приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения; гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международным сотрудничеством в охране окружающей природной среды. Предусмотренные настоящим Законом принципы охраны окружающей природной среды нашли подтверждение и дальнейшее развитие в Основном Законе нашей страны — Конституции Российской Федерации, о чем подробнее будет сказано в теме 2, посвященной источникам экологического права. Каковы методы правового регулирования экологических отношений?
Экологическое право, как и многие другие отрасли российского права, не обладает каким-то особым, только ему присушим методом правового регулирования. Поэтому едва ли правильны встречающиеся в литературе, в том числе и учебной, утверждения о методе (или методах) экологического права.
Представляется более правильным говорить не о методе (методах) экологического права, а о методах правового регулирования экологических отношений. Метод правового регулирования общественных отношений носит в известной мере вторичный характер, поскольку формы и сам характер правового воздействия определяются сущностью регулируемых отношений. Это, конечно, не отрицает классификационного значения метода правового регулирования. Однако по сравнению с предметом правового регулирования он носит второстепенный, вспомогательный характер. Вопрос о методе правового регулирования и его роли в формировании и характеристике той или иной отрасли права является в настоящее время дискуссионным. Нередко в это понятие вкладывается совершенно различное содержание. Однако представляется возможным считать преобладающим мнение о том, что праву присущи три основных метода правового регулирования: запрет, предписание и дозволение, находящих выражение в таких приемах регулирования, как императивный и диспозитивный. Как отмечает проф. С.С. Алексеев, государство может регламентировать поведение участников общественных отношений либо непосредственно, сверху (императивное регулирование), либо опосредованно, с представлением субъектам так или иначе дозированной возможности самим определять условия своего поведения (диспозитивное регулирование). При этом, если для императивного способа (приема) регулирования характерно наличие отношений власти и подчинения, то диспозитивное регулирование отличается юридическим равенством субъектов. Отсутствие у многих отраслей права, в том числе и экологического, своего метода вовсе не исключает наличия определенных особенностей правового регулирования, присущих той или иной отрасли права. Такие особенности состоят, как правило, не в наличии у той или иной отрасли права «своего» метода, а в определенном сочетании этих методов, присущем именно данной отрасли права, делающим его характерным именно для данной отрасли права.
Такая «индивидуализация» способов правового воздействия на регулируемые отношения, присущая той или иной отрасли права, делает его столь непохожим, индивидуализированным, свойственным только данной отрасли права. Для экологического права характерно преобладание административно-правового метода воздействия на регулируемые отношения, характерными чертами которого являются не отношения юридического равенства сторон, присущего гражданско-правовому методу, а отношения власти и подчинения.
Именно такими, властными, полномочиями обладают природоохранительные органы, стоящие на страже интересов общества и гражданина. Говоря об особенностях правового регулирования экологических отношений, следует отметить, что в современных условиях значительно возросло значение экономических методов воздействия на экологические отношения, что находит выражение в установлении платы за использование природных ресурсов, чего ранее не было, а бесплатность природопользования квалифицировалась как одно из «достижений и преимуществ социалистического строя». Усиление экономических методов воздействия на экологические отношения проявляется и в создании особых экологических фондов, учреждении определенных льгот и преимуществ за рациональное использование природных ресурсов и др. Вместе с тем следует констатировать, что в сфере экологических отношений не наблюдается так называемая «замена» административных методов экономическими, здесь по-прежнему преобладают административно-правовые методы воздействия на регулируемые отношения, что обусловлено спецификой последних, их особой социальной значимостью для общества в целом и для каждого гражданина в отдельности. Что такое экологическое право как наука и учебная дисциплина? Экологическое право как одна из отраслей юридической науки представляет собой систему научных знаний об экологическом праве как отрасли права, его становлении и развитии, принципах и особенностях правового регулирования экологических отношений, основных институтах экологического права, государственном регулировании экологических отношений, праве собственности на природные ресурсы, юридической ответственности за экологические правонарушения, правовом режиме использования и охраны природных ресурсов, окружающей природной среды в зарубежных странах и др. Как учебная дисциплина экологическое право — это система научных знаний об экологическом праве как отрасли права, обязательных к изучению в соответствующих учебных заведениях, в первую очередь юридических. Какова система экологического права? Системы экологического права как науки и учебной дисциплины совпадают. Она состоит из общей, особенной и специальной частей.
В общей части содержатся институты и положения, имеющие значение для всего экологического права. Таковыми являются предмет и метод в экологическом праве, источники экологического права, экологические правоотношения, право собственности на природные ресурсы, право природопользования, правовые основы государственного регулирования природопользования и охраны окружающей среды, экологическая экспертиза, экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды, юридическая ответственность за экологические правонарушения. Особенная часть экологического права состоит из таких разделов, как правовое регулирование использования и охраны земель; вод; атмосферного воздуха; недр; лесов; животного мира; особо охраняемых природных территорий и объектов; правовое регулирование обращения с опасными радиоактивными веществами и твердыми отходами; правовой режим экологически неблагополучных территорий. Специальная часть экологического права посвящается основным чертам международной правовой охраны окружающей природной среды. Тема 2 ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА Что такое источник права в юридическом смысле и каковы особенности источников экологического права? Под источниками права в юридическом смысле понимается особая форма выражения правил поведения, делающая их общеобязательными. То или иное правило поведения, чтобы стать юридически обязательным, должно быть облечено в определенную правовую форму. Оно должно быть выражено в виде закона, указa, постановления, решения, приказа, инструкции или в иной установленной форме.
Поскольку экологические отношения регулируются нормами не только экологического права, но и других отраслей права, большое число среди его источников занимают нормы, содержащиеся в смежных отраслях права, в особенности природоресурсовых — земельном, водном, лесном и др. Большое место среди источников экологического права занимают законы, то есть нормативные акты высшей юридической силы, создающие легальную основу правового регулирования экологических отношений в тех или иных сферах.
Большинство норм экологического права содержится в кодифицированных законодательных актах, в особенности в Земельном, Водном, Лесном кодексах. Многие законодательные акты, хотя и не являются кодексами, также могут быть квалифицированы как кодификационные.
К таковым следует отнести прежде всего Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г.
«Об охране окружающей природной среды», представляющий собой нормативно-правовой акт, в котором в систематизированном виде объединены нормы права, регулирующие общественные отношения по охране, оздоровлению и улучшению окружающей природной среды.
Именно в данном Законе содержатся основополагающие принципы и нормы по регулированию экологических отношении в Российской Федерации, которые, как правило, находят конкретизацию и развитие в последующих нормативных актах. Значительное место среди источников экологического права занимают международные нормативно-правовые акты, нормы которых так или иначе регулируют экологические отношения и внутри страны. Такие нормы, согласно статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются составной частью нашей правовой системы и имеют приоритетное значение. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные внутренним законодательством, применяются правила международного договора.
Какова роль Конституции Российской Федерации как источника экологического права? Конституция Российской Федерации — основной источник экологического права.
Именно в Конституции РФ определены основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, в том числе и в сфере экологических отношений, федеративное устройство государства, органы государственной власти, их компетенция и др.
В Конституции содержатся основополагающие принципы, определяющие цели, порядок, методы и нормы правового регулирования экологических отношений в нашей стране. В статье 2 Конституции определено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Каждый, согласно статье 42, имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Земля и другие природные ресурсы, как это предусмотрено статьей 9 Конституции, используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом указанные природные объекты могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природным ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Предусмотрено также (ст. 36), что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Важное значение для правового регулирования экологических отношений имеют и конституционные положения, касающиеся разграничения компетенции федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации.
Так, в статье 72 п.
«д» предусмотрено, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры. Установлено также, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. При наличии таких противоречий действует федеральный закон, принятый в полном соответствии с Конституцией Российской Федерации. В случае же противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Какова роль федеральных законов в регулировании экологических отношений? Большую роль в регулировании экологических отношений играют федеральные законы — акты высшей юридической силы, действие которых распространяется, как правило, на всю территорию Российской Федерации. Основополагающим является Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», в котором систематизированы нормы, касающиеся прав граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду; экономического механизма охраны окружающей природной среды; нормирования качества окружающей природной среды; государственной экологической экспертизы; экологических требований при проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов; чрезвычайных экологических ситуаций; особо охраняемых природных территорий и объектов; экологического контроля; экологического воспитания, образования, научных исследований и др. В последние годы произошло существенное обновление федерального законодательства, регулирующего экологические отношения. Так, в 1995 году были приняты федеральные законы «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», «О животном мире», «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», «Об особо охраняемых природных территориях». 16 ноября 1995 г. был принят Водный кодекс Российской Федерации.
29 января 1997 г. был принят Лесной кодекс Российской Федерации. В связи с этим были признаны утратившими силу Основы лесного законодательства Российской Федерации 1993 г. и Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О порядке введения в действие Основ лесного законодательства Российской Федерации». Какое место в правовом регулировании экологических отношений занимают указы Президента Российской Федерации? Указы Президента Российской Федерации занимают важное место в системе нормативных актов по экологическому праву. Таковы, например, Указы Президента Российской Федерации, от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г.
«Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы», от 24 декабря 1993 г.
«О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю».
Какое место занимают постановления Правительства РФ в правовом регулировании экологических отношений? Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть РФ, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии (ст. 110, 114 Конституции РФ). Оно на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение (ст. 115 Конституции РФ). Таковы постановления Правительства РФ oт 23 февраля 1994 г. «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», от 23 октября 1995 г. «О федеральной целевой программе «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы», oт 19 октября 1996 г. «О федеральной целевой программе «Предотвращение опасных изменений климата и их отрицательных последствий» и др. Какова роль нормативно-правовых актов субъектов РФ в регулировании экологических отношений?
Субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе принимать в соответствии с генеральными законами законы и иные нормативные правовые акты, а вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Так, например, законы о земле Саратовской области, Самарской области, Земельный кодекс Республики Татарстан. Законом «О земле» Саратовской области, принятым Саратовской областной Думой 12 ноября 1997 г., предусмотрены принципы правового регулирования земельных отношений в Саратовской области, основанные на общих принципах регулирования указанных отношений, закрепленных в федеральном законодательстве и в то же время отражающих специфику их регулирования в данной области. Землям особо охраняемых территорий, к которыми отнесены земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурные, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное важное значение, посвящена самостоятельная глава (глава VI) Закона.
Какова роль ведомственных нормативных правовых актов в регулировании экологических отношений? Ведомственное правовое регулирование общественных отношений, в том числе экологических, занимает видное место. С 1992 года введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер, что должно стать важной мерой по упорядочению ведомственного нормотворчества.
Особо важную роль в ведомственном регулировании охраны окружающей природной среды играют нормативные правовые акты таких органов исполнительной власти, как Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации. Таков, например, Приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 4 апреля 1997 г.
«Об утверждении Порядка выдачи разрешения на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации». Каково значение судебной и арбитражной практики в регулировании экологических отношений? Деятельность судебных и арбитражных органов играет весьма существенную роль в правовом регулировании экологических отношений. Особо важное значение имеют постановления высших судебных и арбитражных органов, в которых содержатся обобщения судебной и арбитражной практики и руководящие указания по вопросам применения действующего законодательства. Таково, например, Постановление Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 октября 1993 г № 22 «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в котором указано, что при разрешении споров, связанных с применением названного Закона, необходимо иметь в виду, что установление дифференцированных ставок платы за загрязнение окружающей природной среды в соответствии с подпунктом «а» пункта 4 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» отнесено к компетенции органов исполнительной власти республик в составе РФ, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований, однако указанным органам не предоставлено право вводить дополнительные платежи за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, не предусмотренные законодательством РФ. Особо важная роль принадлежит Конституционному Суду РФ, разрешающему дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ. Так, Постановлением Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ» от 9 января 1998 г. Лесной кодекс РФ по порядку принятия и положения Кодекса о лесном фонде признаны соответствующими конституции РФ. Тема 3 ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ Что такое «экологическое правоотношение» и каковы его виды? Экологические правоотношения — это отношения в сфере охраны, оздоровления и улучшения окружающей природной среды, предупреждения и устранения вредных последствий воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, урегулированные нормами экологического и смежных отраслей права. Экологические правоотношения могут быть классифицированы по различным основаниям: по субъектам, то есть участникам экологических правоотношений, их объектам, степени правовой охраны и др. Нас в данном случае больше всего интересует классификация экологических правоотношений по их объектам, нашедшая достаточно четкое определение в действующем законодательстве. Так, в соответствии со статьей 4 Закона «Об охране окружающей природной среды» ‘следует различать правовые отношения в сфере: естественных экологических систем и озонового слоя атмосферы; земельных, горных, водных, лесных отношений, отношений по поводу использования и охраны атмосферного воздуха, животного мира, микроорганизмов, генетического фонда, природных ландшафтов; особо охраняемых природных объектов (заповедников, заказников, национальных природных парков и др.). Кто является субъектами экологических правоотношений? Субъектами экологических правоотношений, то есть их участниками, являются граждане, юридические лица, государственные органы. Степень и характер их участия в экологических правоотношениях далеко не одинаковы. Так, если граждане и юридические лица выступают во многих случаях как потребители природных ресурсов, что, конечно, не исключает, а напротив, предполагает их большую роль в их охране и рациональном использовании, то государственные органы осуществляют регулирование рационального использования и охрану окружающей природной среды.
Что является объектами экологических правоотношений?
В учебной литературе объекты экологических правоотношений подразделяются на следующие три категории: интегрированные — окружающая природная среда в целом; дифференцированные — отдельные природные объекты (земля, недра, воды, леса, лесная растительность, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд, природные ландшафты); особо охраняемые — государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания (ст.
4 Закона «Об охране окружающей природной среды»). Каково содержание экологических правоотношений? Содержанием правоотношений, в том числе и экологических, являются права и обязанности участников этих отношений.
Права и обязанности субъектов правоотношений взаимосвязаны и взаимообусловлены. Поэтому характеристика прав одного участника правоотношения, как правило, означает и характеристику обязанностей другой стороны. Права граждан в области охраны окружающей природной среды нашли отражение и легальное закрепление в действующих нормативных актах, и прежде всего в Конституции Российской Федерации. Статья 42 Конституции гласит: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением». Правам граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду посвящен специальный раздел (раздел II) Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в статье 11 которого говорится, что каждый гражданин имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Предусмотрев и механизм обеспечения этого права, включающий планирование и нормирование качества окружающей природной среды, меры по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровление окружающей природной среды, предупреждение и ликвидацию последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и др. Особо оговорены правомочия граждан в области охраны окружающей природной среды. Таковым является право: создавать общественные объединения по охране окружающей природной среды, фонды и иные общественные формирования в области охраны окружающей природной среды, вступать в члены таких объединений и фондов, вносить свои трудовые сбережения; принимать участие в собраниях, митингах, пикетах и демонстрациях, петициях, референдумах по охране окружающей природной среды; требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране; требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую природную среду и здоровье человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями. О правах и обязанностях юридических лиц и государственных органов в экологических правоотношениях подробнее будет сказано в последующих темах. Что является основанием возникновения и прекращения экологических правоотношений? Основанием возникновения, изменения и прекращения экологических, как и иных, правоотношений являются юридические факты, то есть обстоятельства, влекущие по действующему законодательству такие правовые последствия. Так, согласно статье 8 ГК РФ, которая, если и не полностью, то в значительной мере, применима и к экологических правоотношениям, они возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовым актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые, хотя и не предусмотрены законом и иными правовыми актами, но в силу общих начал и смысла законодательства, порождают права и обязанности.
Среди таких оснований названы договоры и иные сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления, судебные решения, приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом, неосновательное обогащение и другие. Конечно, в сфере экологических правоотношений указанные основания возникновения, изменения и прекращения правоотношений имеют далеко не такое же значение, как это имеет место в гражданских правоотношениях. Так, договор, являющийся в гражданском праве одним из наиболее универсальных оснований возникновения правоотношений, в сфере экологии играет значительно меньшую роль, хотя и здесь в современных условиях он получил значительное применение, чего ранее, в условиях командно-административной системы и монополизма государственной собственности на землю и другие природные ресурсы, никогда не было и не могло быть».
Действующее же законодательство значительно расширило сферу применения договоров в области земельных, лесных, водных и других отношений.
Вместе с тем в силу специфики экологических отношений, значительного удельного веса природоохранных отношений и роли госорганов в этом большое место среди оснований возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений занимают акты исполнительных органов государственной власти. Тема 4 ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ Какие формы собственности на природные ресурсы предусмотрены действующим законодательством? Согласно статье 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, Конституция РФ, предусматривая указанные формы собственности, не приводит их исчерпывающего перечня, давая тем самым простор для предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельности, в том числе и в сфере формирования иных форм и видов собственности на землю и другие природные ресурсы. Земля и другие природные ресурсы являются основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому права на их использование охраняются и гарантируются всей правовой системой нашего государства. Особо важную роль играет земля в агропромышленном комплексе. Здесь она — и главное средство производства, и пространственный базис всякой деятельности. С землей и другими природными ресурсами сельское население наиболее тесно связано и в производстве, и в быту. Реформирование социально-экономического строя начинается, как правило, с преобразования отношений собственности и коренного изменения форм собственности, в первую очередь на землю и другие природные ресурсы. Так, знаменитым Декретом «О земле», который был назван «первым шагом революции России», помещичья собственность на землю была отменена немедленно и без всякого выкупа. Согласно Крестьянскому наказу о земле, составлявшему неотъемлемую часть Декрета «О земле», право частной собственности на землю отменялось навсегда. Земля не могла быть ни продана, ни куплена, ни сдана в аренду либо в залог, ни каким-либо другим способом отчуждена. С реформирования отношений собственности начались и преобразования в современной России. Законом РСФСР от 23 ноября 1990 года «О земельной реформе» монополия государства на землю на территории РСФСР была отменена и введены две основные формы собственности на землю: государственная и частная. Эти положения данного Закона, ныне утратившего силу, получили закрепление и дальнейшее развитие в последующем законодательстве, в том числе и в Конституции Российской Федерации.
Что понимается под государственной собственностью на землю и другие природные ресурсы и каковы ее виды? Государственной собственностью яаляются все земли и другие природные ресурсы, не состоящие в частной или муниципальной собственности. Она выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, что нашло прямое закрепление в действующем законодательстве. Так, согласно статье 214 Гражданского кодекса РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации -республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации). От имени Российской Федерации и субъектов РФ права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус (ст. 125 ГК РФ). Земля и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной собственности, закрепляются за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с действующим законодательством. Отнесение земли и других природных ресурсов к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном соответствующим законодательством Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» признано целесообразным в соответствии с действующим законодательством осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. К федеральным природным ресурсам могут быть отнесены: земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историке-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности; земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения; виды растений и животных, занесенные в Красную книгу Российской Федерации; виды животных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым, естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим под действие международных договоров; месторождения полезных ископаемых, имеющих общегосударственное значение; водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные и транспортные водные объекты; иные природные ресурсы по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Муниципальная собственность на природные объекты Согласно статье 215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципального образования права собственности осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус. Природные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, закрепляются за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с действующим законодательством. Частная собственность на землю и другие природные ресурсы Как предусмотрено статьей 213 ГК РФ, в собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать гражданам или юридическим лицам. Право граждан и их объединений иметь землю в частной собственности закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 36). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Установлено также, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
Законодательство содержит и соответствующие нормативные положения о праве частной собственности на другие природные ресурсы, хотя и не всегда достаточно четкие.
Так, если в Законе РФ «О недрах» вопрос о праве собственности на недра фактически был обойден, то в Федеральном законе от 3 марта 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах» он нашел вполне определенное решение.
В статье 1-2 «Собственность на недра» установлено, что недра в пределах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Что же касается права пользования недрами, то они могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые же из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и иных формах собственности. Таким образом, действующее законодательство, исходя из специфики данного природного ресурса, признает право частной собственности лишь на добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы, а не на сами недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являющиеся государственной собственностью. Что же касается вод, то, как установлено Водным кодексом Российской Федерации, водные объекты являются государственной собственностью. Частная же собственность, как и муниципальная, допускается только на обособленные водные объекты. Обособленные водные объекты могут принадлежать на праве собственности муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам в соответствии с гражданским законодательством. Достаточно подробно урегулированы вопросы права собственности на лесной фонд и на леса, не входящие в него. Им посвящен специальный раздел (раздел II) Лесного кодекса Российской Федерации 1997 года. Статьей 30 Кодекса установлено, что право собственности граждан и юридических лиц на древесно-кустарниковую растительность, расположенную на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему, если иное не установлено федеральным законом. Владение, пользование и распоряжение указанной древесно-кустарниковой растительностью осуществляется собственником в соответствии с требованиями лесного законодательства и законодательства Российской Федерации о растительном мире. Частная собственность может быть индивидуальной и общей. Согласно статье 244 ГК РФ имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Имущество, находящееся в общей собственности с определением долей, является долевой собственностью, без определения долей — совместной собственностью. Каковы гарантии и защита права собственности и других прав на природные ресурсы?
Действующее законодательство содержит определенные гарантии и защиту права собственности и иных прав на природные ресурсы. Так, статьей 9 Конституции Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Иными словами, право собственности и другие права на землю и иные природные ресурсы поставлены под охрану государства и всей нашей правовой системы. В статье 8 Конституции РФ предусмотрена равная защита частной, государственной, муниципальной и иных норм собственности, что является важной конституционной гарантией прав и законных интересов собственников, владельцев и пользователей земли и других природных ресурсов, их равной правовой защиты, чего ранее не было и не могло быть в силу монополизма государственной собственности на землю и иные природные ресурсы. Важным средством правовой защиты и гарантий соблюдения прав и интересов собственников, владельцев и пользователей земли и других природных ресурсов является наличие перечня оснований прекращения их прав. Так, согласно земельному законодательству к таковым относятся: добровольный отказ, от земельного участка или части его; прекращение деятельности предприятия, учреждения, организации, крестьянского (фермерского) хозяйства; использование земли не по целевому назначению; систематическая неуплата земельного налога в течение установленного законом срока, а также арендной платы в сроки, установленные арендным договором; неиспользование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение установленного законом срока, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства; изъятие (выкуп) земель для государственных, общественных и иных нужд; нерациональное использование, выразившееся для земель сельскохозяйственного назначения в уровне фактической урожайности в течение последних пяти лет более чем на 20 процентов ниже нормального уровня, установленного по кадастровой оценке земель; изменение состава сельскохозяйственных угодий путем перевода более ценных сельскохозяйственных угодий в менее ценные; использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, ухудшению экологической обстановки и др.
Кроме того, установлено, что изъятие особо ценных для данного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, а также земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий, не допускается. Перечень таких земель устанавливается субъектами Российской Федерации. Определенные гарантии соблюдения прав и законных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей содержит и установленный действующим законодательством порядок предоставления земель для несельскохозяйственных нужд. Статьей 27 ЗК РСФСР предусмотрено, что для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются по согласованию с собственником земли, землевладельцем, землепользователем земельные участки несельскохозяйственного назначения или иные не пригодные для сельского хозяйства участки либо сельскохозяйственные угодья худшего качества по кадастровой оценке. Изъятие земель пригородных и зеленых зон, земель, занятых лесами первой группы, для государственных и общественных нужд допускается только в исключительных случаях, установленных Земельным кодексом РСФСР.
Статья 55 ЗК РСФСР специально посвящена гарантиям прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов.
Изъятие и выкуп для государственных и общественных нужд земельных участков у граждан может производиться после выделения по их желанию местной администрацией равноценного земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых и возмещения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду.
Изъятие для государственных и общественных нужд земельных участков колхозов, совхозов, сельскохозяйственных, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений, других государственных, кооперативных, общественных, сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий может производиться при условии строительства по их желанию жилых, производственных и иных построек взамен изымаемых и возмещения в полном объеме всех других убытков, включая упущенную выгоду.
Следует также иметь в виду, что новый Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает уголовную ответственность за такие преступления, как порча земли, нарушение правил охраны и использования недр и др.
Тема 5 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Каковы понятия, функции и методы управления природопользованием и охраной окружающей среды? Под управлением в сфере природопользования и охраны окружающей среды понимается организаторская деятельность по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды.
При изучении данной темы следует обратить внимание на то, что, несмотря на усиление в современный период экономических методов управления, роль административно-правового механизма в охране природной среды остается значительной и во многом определяющей.
Необходимо также иметь в виду особую специфику организации управления в сфере использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом, выражающейся в комплексном подходе в их использовании и охране, в разделении хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных полномочий.
Каковы основные функции управления природопользованием и охраной окружающей среды?
Основными функциями управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды являются: нормотворческая деятельность по рациональному использованию и охране окружающей природной среды; организационная деятельность в данной сфере, в том числе планирование, финансирование, лицензирование; мониторинг окружающей природной среды, контроль и надзор за соблюдением природоохранительного законодательства. Каковы основные методы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды? Основными методами управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, определяющими в настоящее время его характер и основное содержание, являются административные и экономические. Если для первых характерными являются отношения власти и подчинения, то для вторых — экономическое стимулирование их деятельности по рациональному использованию и охране природных ресурсов и окружающей природной среды в целом. Для периода перехода к рыночной экономике характерным является резкое усиление экономических методов в регулировании общественных отношений вообще, в том числе и в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды. Однако ни о какой замене, и тем более исключении, административных методов в данной сфере отношений не может быть и речи. Напротив, в данной сфере отношений, в отличие от многих других, административно-правовое регулирование и административные методы охраны и обеспечения рационального использования природных ресурсов сохраняют свое значение, несмотря на значительное усиление экономических методов, получивших в последние годы большое применение и разнообразие. Конечно, и в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды применяются такие методы управления, как предписания, запреты и дозволения. Значительное место в деятельности природоохранных органов занимает выдача соответствующих разрешений на использование природных ресурсов (лицензирование), согласование тех или иных видов деятельности, рекомендации по рациональному использованию и охране окружающей природной среды. Какова система органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды? Обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей природной среды — задача всего государственного механизма, всех государственных органов. Вместе с тем в системе госорганов выделяются специально уполномоченные органы, главной функцией которых является обеспечение рационального использования и охраны природных ресурсов и окружающей природной среды в целом. Как предусмотрено Конституцией Российской Федерации (ст. 72), природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов — республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга. Наиболее общей классификацией органов государственной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды является деление их на органы общей и специальной компетенции. К первым на федеральном уровне относятся Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство РФ; ко вторым — министерства Российской Федерации, государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России. Значительным изменениям за последние годы подверглась как система, так и функции органов специальной компетенции. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г.
«О системе федеральных органов исполнительной власти» были упразднены Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов, Комитет Российской Федерации по водному хозяйству и Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр и на их базе были образованы Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и природных ресурсов. Было установлено также, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация указанных территориальных органов, назначение на должность и освобождение от нее их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультаций с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Содержание территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета. Совершенствование системы специально уполномоченных органов исполнительной власти в области использования и охраны окружающей природной среды и уточнение их компетенции продолжается и по сей день.
Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г.
«О структуре федеральных органов исполнительной власти» было, в частности, упразднено Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, в числе которых значатся Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственный земельный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, деятельность которых имеет особо важное значение для рационального использования и охраны окружающей природной среды.
Указом Президента Российской Федерации от 19 сентября 1997 г.
было утверждено Положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности, созданной в целях реализации возложенных на Совет Безопасности задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. К ее функциям, в частности, относятся оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности; подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации и др.
Тема 6 ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА Что понимается под экологической экспертизой? Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Каковы принципы экологической экспертизы? Экологическая экспертиза согласно действующему законодательству основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Каковы виды экологической экспертизы? Законом «Об экологической экспертизы» предусмотрены два вида экологической экспертизы: государственная и общественная. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном действующим законодательством. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Каковы объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне? Объектами обязательной экологической экспертизы на федеральном уровне являются: проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану природной среды; материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе: 1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду: 2) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности; 3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности; 4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации; 5) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований; 6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ; 7) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации; технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которых превышает пятьсот тысяч долларов; технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте; материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации; проекты международных договоров; иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и другую деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух или более субъектов Российской Федерации, и др.
Какие органы являются специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы? Специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природной среды — Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения экологической экспертизы. Каковы полномочия, права и обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы? К полномочиям названного органа относятся; разработка порядка и регламента проведения государственной экологической экспертизы; организация и проведение государственной экологической экспертизы соответствующих объектов, в том числе формирование экспертных комиссий; установление правил определения срока и условий действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; разработка, пересмотр и утверждение нормативно-технических и инструктивно-методических документов, обеспечивающих реализацию Федерального закона «Об экологической экспертизе» в части проведения государственной экологической экспертизы; научное и методологическое обеспечение государственной экологической экспертизы; организация информационного обеспечения государственной экологической экспертизы и другие права и обязанности, предусмотренные статьей 7 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Каков порядок проведения государственной экологической экспертизы? Государственная экологическая экспертиза проводится при условии обязательного соответствия формы и содержания представленных заказчиком материалов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе», установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представленных материалов: документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе; положительных заключений и документов согласования органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном порядке; заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения; материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления. Установлено также, что государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе. Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов. Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется в зависимости от сложности объекта. Однако он не должен превышать шести месяцев. Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Результатом проведения государственной экологической экспертизы является ее заключение, отвечающее установленным требованиям. Повторное проведение государственной экологической экспертизы осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда. Как осуществляется формирование государственной экспертной комиссии? Формирование экспертной комиссии, утверждение ее персонального состава, назначение руководителя и ответственного секретаря осуществляются соответствующим специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Формирование экспертной комиссии осуществляется при участии ее руководителя. Каков правовой статус эксперта государственной экологической экспертизы?
Экспертом государственной экологической экспертизы является специалист, обладающий научными и практическими познаниями по рассматриваемому вопросу, привлеченный в установленном порядке к проведению государственной экологической экспертизы. Экспертом государственной экологической экспертизы не может быть представитель заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, или разработчика объекта государственной экологической экспертизы, гражданин, состоящий с указанным заказчиком или с разработчиком в трудовых или иных договорных отношениях, а также представитель юридического лица, состоящего с указанными заказчиком или с разработчиком в таких договорных отношениях. Эксперт государственной экологической экспертизы имеет право: заявлять специально уполномоченному государственному органу о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы; формулировать особое мнение по объекту государственной экологической экспертизы, которое прилагается к заключению государственной экологической экспертизы. Эксперт обязан: осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на государственную экологическую экспертизу материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и предоставлять заключение по таким материалам; соблюдать требования законодательства Российской Федерации и ее субъектов об экологической экспертизе; соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки проведения государственной экологической экспертизы; обеспечить объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы; участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении государственной экологической экспертизы заключения общественной экологический экспертизы, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом государственной экологической экспертизы: обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Какие требования предъявляются к заключению государственной экологической экспертизы? Заключение государственной экологической экспертизы должно содержать обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы. Оно должно быть одобрено квалифицированным большинством списочного состава экспертной комиссии и соответствовать заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. К заключению должны быть приложены особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.
Заключение подписывается руководителем государственной экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми членами комиссии. Оно не может быть изменено без их согласия.
Заключение, подготовленное экспертной комиссией, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является обязательным условием финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Такое заключение имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Оно теряет юридическую силу в случае: доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы; изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей природной среды; реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и в случае внесения изменений в указанную документацию: истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы. При наличии отрицательного заключения государственной экологической экспертизы реализация ее объекта запрещается. Несоблюдение требования обязательного проведения государственной экологической экспертизы проекта международного договора является основанием для признания его недействительным.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить соответствующие материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии переработки с учетом замечаний, изложенных в отрицательном заключении. Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке. Каков порядок проведения общественной экологической экспертизы?