Бахрах д н административноe право учeбник для вузов м 1996 375 с

На главную страницу  Д.Н.Бахрах    Административное право      учебник для вузов    Москва, 1996      Предисловие  В демократическом государстве формирование и порядок дея­тельности административной (исполнительной) ветви государствен­ной власти должны быть четко урегулированы юридическими нор­мами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государствен­ного аппарата — исполнительной власти.  Административное право — важнейшая отрасль правовой сис­темы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собствен­ности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества.  Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с предста­вителями исполнительной власти, организационные основы, сис­тему государственной администрации, полномочия ее структур­ных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.  Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стра­не повлекли коренные изменения всего массива административ­но-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему ад­министративно-правового регулирования.

 

Были закреплены де­мократические начала организации и функционирования испол­нительной власти, расширены права граждан, значительно повы­шена роль закона в регулировании властеотношений.  В работе над учебником «Административное право» автор стре­мился использовать богатейший опыт подготовки учебной лите­ратуры по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990—1996 гг.

 

При освещении тех институтов адми­нистративного права, которые принято было описывать в учебни­ках (государственная служба, административные акты, админис­тративная ответственность и др.), в максимальной степени учиты­вались новые положения законодательства. Одновременно значи­тельное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было      VI  уделено должного внимания (административные договоры, спе­циальные административно-правовые режимы, административ­ный надзор, административное пресечение, поощрение в деятель­ности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.).  Настоящий учебник написан на основе критического осмысле­ния огромного массива нормативных актов, практической деятель­ности государственного аппарата.

 

В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.

 

В основу содержания и структуры этой работы положены раз­работанная автором и утвержденная советом Уральской государ­ственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам.  Проф. Д.Н. Бахрах      Содержание  Предисловие………………………………………………………………………………

 

VII  Часть 1. Общие вопросы административного права  Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы  § 1. Предмет административного права ………………………………………….

 

1  § 2. Метод административного права …………………………………………….. 4  § 3.

 

Система административного права ………………………………………….. 7  § 4.

 

Нормы административного права …………………………………………..

 

10  § 5. Действие административно-правовой нормы во времени ……… 13  § 6. Источники норм административного права …………………………… 16  Глава 2.

 

Административно-правовые отношения  § 1.

 

Понятие и виды административно-правовых отношений ………. 20  § 2. Структура административного правоотношения .

 

…………………. 21  § 3. Система коллективных субъектов административного права .. 23  § 4.

 

Содержание административно-правового статуса  государственных коллективных субъектов …………………………………. 26  Глава 3. Индивидуальные субъекты административного  права России  § 1. Административная правосубъектность индивидуальных  субъектов …………………………………………………………………………………….

 

29  § 2. Административно-правовой статус гражданина …………………….. 32  § 3. Административно-правовой статус иностранных  граждан и лиц без гражданства ……………………………………………………. 35  § 4. Специальные административно-правовые статусы  индивидуальных субъектов …………………………………………………………. 40  § 5. Способы защиты прав граждан ……………………………………………… 47  § 6. Право гражданина на административную жалобу ………………….. 50  § 7.

 

Право гражданина на судебную защиту  (административная юстиция в РФ) ………………………………………………. 56  § 8.

 

Право граждан на возмещение ущерба,  причиненного незаконными действиями исполнительной  власти и ее должностных лиц ………………………………………………………. 61  Глава 4. Административная власть  § 1. Основные признаки административной  (исполнительной) власти……………………………………………………………….

 

64        Содержание  § 2.

 

Демония административной власти в СССР ………………………….. 69  § 3.

 

Функции (содержание) исполнительной власти . …………………… 73  § 4. Линейная и функциональная власть ………………………………………. 75  § 5. Организационная структура аппарата исполнительной  власти ………………………………………………………………………………………….. 77  § 6. Административное ведомство ……………………………………………….

 

78  § 7. Административная подведомственность ………………………………. 81  Глава 5. Органы исполнительной власти  § 1. Понятие органа исполнительной власти ………………………………… 84  § 2. Виды органов исполнительной власти …………………………………… 86  § 3. Правительство Российской Федерации ………………………………… 88  § 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти …… 96  § 5. Территориальные федеральные органы исполнительной  власти ………………………………………………………………………………………….. 99  Глава 6.

 

Государственная служба  § 1. Понятие службы …………………………………………………………………. 102  § 2. Государственная должность ………………………………………………. 103  § 3.

 

Государственный служащий и государственная служба ……… 108  § 4.

 

Правовой институт государственной службы ……………………… 111  § 5.

 

Основные принципы государственной службы …………………… 114  § 6. Классификация государственных служащих ……………………….. 120  § 7.

 

Обязанности и права государственного служащего ……………. 126  § 8. Замещение государственных должностей ………………………….. 132  § 9. Прохождение государственной службы (служебная  карьера) …………………………………………………………………………………….. 135  § 10. Управление государственной службой ……………………………… 146  Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти  § 1.

 

Виды форм деятельности исполнительной власти ……………… 150  § 2. Административный процесс ………………………………………………… 153  Глава 8. Правовые акты исполнительной власти  (административные акты)  § 1. Основные признаки правового акта исполнительной  власти (административного акта) ……………………………………………….

 

157  § 2. Виды административных актов ……………………………………………. 159  § 3. Условия эффективности административных актов ………………

 

162      Содержание IX  § 4. Процесс принятия административных актов ……………………….. 167  § 5. Изменение, приостановление, прекращение действия  административных актов ……………………………………………………………. 168  Глава 9. Административные договоры  § 1.

 

Место административного договора в деятельности  исполнительной власти ……………………………………………………………… 171  § 2.

 

Структура и признаки административного договора …………….

 

174  § 3. Функции административного договора ………………………………. 180  § 4. Административный договор и административный акт ………… 183  Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти  § 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной  власти ………………………………………………………………………………………… 185  § 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти …………… 188  § 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти ………….. 190  § 4. Правовое принуждение . ……………………………………………………… 197  Глава II. Специальные административно-правовые режимы  § 1.

 

Понятие и виды специальных административно-правовых  режимов ……………………………………………………………………………………. 201  § 2. Правовой режим чрезвычайного положения ………………………. 203  § 3. Режимы особого и военного положения ……………………………. 208  § 4.

 

Режим секретности …………………………………………………………….. 211  § 5. Общий и специальные таможенные режимы ……………………….. 217  § 6. Режим охраны Государственной границы  Российской Федерации ……………………………………………………………… 220  Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности  исполнительной власти  § 1. Содержание законности (правозаконности) ………………………… 228  § 2. Система гарантий законности (правозаконности) ……………….. 234  § 3.

 

Президентский контроль за органами исполнительной  власти ………………………………………………………………………………………… 237  § 4. Контроль органов законодательной власти за органами  исполнительной власти ……………………………………………………………… 241  § 5. Общий административный надзор ……………………………………….. 244  § 6. Судебный надзор за законностью осуществления  административной власти ………………………………………………………….. 252        Х Содержание  Часть II.

 

Принуждение по административному праву  Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения  § 1. Виды принуждения и ответственности по административному  праву………………………………………………………………………………………….. 255  § 2.

 

Понятие и виды административно-правового принуждения … 256  § 3.

 

Административно-восстановительные меры ………………………. 258  Глава 14.

 

Административное пресечение  § 1. Понятие и виды мер пресечения …………………………………………. 261  § 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из  мест лишения свободы ……………………………………………………………… 264  § 3. Принудительное лечение …………………………………………………….

 

268  § 4. Применение огнестрельного оружия ………………………………….. 271  § 5. Административное задержание гражданина …………………………

 

275  Глава 15. Понятие и основания административной  ответственности  § 1. Признаки административной ответственности ……………………..

 

280  § 2.

 

Нормативная основа административной ответственности …… 282  § 3. Административное нарушение (деликт) и административное  правонарушение ……………………………………………………………………….. 284  § 4. Состав административного проступка ………………………………… 287  Глава 16. Административные взыскания  § 1. Система административных взысканий ……………………………….. 293  § 2. Виды административных взысканий ……………………………………. 295  § 3.

 

Общие правила (принципы) наложения административных  взысканий ………………………………………………………………………………….. 300  Глава 17. Общая характеристика производства по делам об  административных нарушениях  § 1. Понятие и принципы производства по делам об  административных нарушениях .. ………………………………………………. 306  § 2.

 

Доказательства в производстве по делам об  административных нарушениях .. ………………………………………………. 309  § 3. Участники производства по делам об  административных нарушениях …………………………………………………. 311  § 4. Сроки в производстве по делам об административных  нарушениях ………………………………………………………………………………..

 

313  § 5.

 

Подведомственность дел об административных  нарушениях ……………………………………………………………………………….. 316      Содержание XI  § 6. Меры административно-процессуального принуждения …….. 318  Глава 18.

 

Стадии производства по делам об  административных нарушениях  § 1. Система стадий и этапов производства по делам об  административных нарушениях .. ……………………………………………….

 

324  § 2. Административное расследование ………………………………………

 

325  § 3.

 

Рассмотрение дел об административных проступках ………….. 330  § 4. Пересмотр постановлений по делам об административных  нарушениях ……………………………………………………………………………….. 335  § 5. Исполнение постановлений …………………………………………………. 339  § 6. Материально-правовые и процессуальные особенности  отдельных категорий дел …………………………………………………………..

 

343  Глава 19. Дисциплинарное принуждение по  административному праву  § 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения …………….

 

348  § 2. Дисциплинарная ответственность  по административному праву ……………………………………………………..

 

350  § 3. Материальная ответственность по  административному праву …………………………………………………………. 353         Указатель сокращений  АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ  ВВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР  ВВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ  ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР  КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях  САПП РФ —Собрание актов Президента и Правительства РФ  СЗ РФ — Собрание законодательства РФ  ТК РФ — Таможенный кодекс РФ  УПК РСФСР — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР      Часть 1. Общие вопросы административного права  Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы  § 1.

 

Предмет административного права  Административное право — самостоятельная отрасль право­вой системы России.

 

Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового ре­гулирования.  Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе органи­зации и деятельности исполнительной власти. В законодатель­стве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, госу­дарственное управление, государственная администрация’, ад­министративная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность слу­жащих, органов), выполняемую им деятельность (управленчес­кую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, ад­министративную) власть.  В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования госу­дарственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование произво­дится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-  ‘ Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т.

 

д.).

 

Но их смысл не совпадает полностью.

 

Управление — это деятельность, администрация — основ­ной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления. По­нятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание влас­тной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъ­ектом. Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не иден­тичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть.      2 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы  туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административ­ного и других отраслей права’ общественных отношений; г) вы­теснения из сферы деятельности исполнительной власти обще­ственных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.  Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?  Во-первых, главным образом, имеется в виду властная дея­тельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.).  Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руково­дителей иных государственных органов. Председатель представи­тельного органа и тем более руководитель его аппарата, проку­рор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.  В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая ад­министративные дела (о мелком хулиганстве, злостном непови­новении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.  В-четвертых, по поручению государства, на основе передан­ных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

 

Следовательно, предметом административного права являют­ся отношения, возникающие при организации аппарата исполни­тельной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуще­ствлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации админис­тративной власти судьями и общественными организациями.  Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнитель­ной власти (государственной администрации) она вступает в от­ношения с гражданами, предприятиями, общественными органи­зациями.

 

Административное право регулирует деятельность обеих  * Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответствен­ность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.

 

§ 1. Предмет административного права 3  сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного дви­жения, санитарии и многие другие могут служить тому примером.

 

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержа­нию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляе­мой деятельности, что ее регламентируют нормы не администра­тивного, а других отраслей права. Так, управленческую деятель­ность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр, дознание и предвари­тельное расследование — уголовно-процессуальное право, уп­равленческие отношения, связанные с финансовыми, — финан­совое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно ре­гулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Россий­ской Федерации.  Предмет административного права условно можно поделить на две части:  1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридичес­кие нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной рабо­ты в государственных органах. Сюда же можно отнести отноше­ния органов исполнительной власти с подчиненными им органи­зациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

 

2. Взаимоотношения административной власти с предприятия­ми, учреждениями, организациями любых организационно-пра­вовых форм, с гражданами’.  Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регу­лирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъ­ектов. В дореволюционной России такая система норм называ­лась полицейским правом.  Административное право как отрасль современного права по­явилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заня­ли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис-  ‘ Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются госу­дарственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом.      4 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы  тратавного произвола.

 

Реализация в законодательстве идей ес­тественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения влас­тей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.

 

§ 2. Метод административного права  Предмет правового воздействия — главный, но не единствен­ный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируют­ся общественные отношения?).  Приступая к характеристике административно-правового мето­да регламентации общественных отношений, необходимо предва­рительно привести ряд важных теоретических положений.

 

Чело­век — существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует со­гласованности, упорядочения, организации; усилия разных лю­дей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком об­щественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управ­ленческих отношений, а используются для того, чтобы их фор­мализовать, упорядочить, развить, охранять.  Управление предполагает доминирование, преобладание од­ной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому.

 

В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Вос­принимая его как объективную необходимость, законодатель, рег­ламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое нера­венство.

 

Этим объясняются особенности административно-пра­вового метода.  Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое по­ложение сторон (1); с какими юридическими фактами связывает­ся возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотноше-      § 2. Метод административного права 5  ний (3) и как они защищаются (4).

 

Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли.  Наибольшей спецификой, качественной определенностью об­ладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой.

 

Их сравне­ние позволяет лучше выявить особенности каждого.

 

Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асиммет­рию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчи­нением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое не­равенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъ­ектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязан­ности. Например, различно правовое положение областного уп­равления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полно­мочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны.  Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущес­твенные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подряд­чика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, пре­кращающим, изменяющим гражданские правоотношения, явля­ется договор, отражающий волю обеих сторон’.  Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями.

 

Дей­ствиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предпи­сание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о нало­жении штрафа.  Субъекты гражданского права во многих случаях сами выби­рают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности.

 

Иначе строится ад­министративно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны  ^ В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, граж­данское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законо­дательством».      6 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы  возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воен­ную службу, получением прав на управление транспортными сред­ствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом пра­ва и обязанности сторон четко закреплены юридическими нор­мами. В определенные сроки, по определенной форме, опреде­ленным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки.  При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за по­мощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду.

 

Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и использу­ются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существу­ющие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него’. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) сторо­ной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (ад­министративной) власти наделены правом решать, а другие участ­ники отношений имеют право обжаловать такие решения.  Более того, субъекты исполнительной власти во многих случа­ях наделены правом применять самые разнообразные меры воз­действия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в прось­бе, не присвоить звание, использовать средства административ­ного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение за­кону и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделе­но большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»^.  Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславлива­ют специфику метода регулирования. Административное право  ^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рас-•матриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут )азрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще »сего используется второй вариант.  ‘ Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. — В сб.: Вопросы адми [истративного права. М., 1916. С. 80.      § 3. Система административного права 7  закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носите­лей административной власти во внесудебном порядке воздей­ствовать на граждан и организации. Но административно-право­вое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

 

В управленческих отношениях есть субъект и объект воздей­ствия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъ­ектов правоотношений, носителей определенных прав и обязан­ностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвлас­тному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организа­ции управленческого труда, разнообразные права граждан, про­цедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отно­шениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии.  § 3.

 

Система административного права  Наряду с предметом и методом регулирования, третьей осо­бенностью самостоятельной отрасли права является ее целост­ность. Эта черта довольно четко прослеживается в администра­тивном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопреде­лили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм’.

 

Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую терми­нологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования.  «Под юридическим режимом следует понимать особую, це­лостную систему регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязаннос­тей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали-  ‘ В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласован­ность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него.      8 Глава 1.

 

Административное право и административно-правовые нормы  зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»’. Два основ­ных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих по­ложений, пронизывающих содержание отраслевых норм».  Административное право принадлежит к числу публичных от­раслей, поэтому общеотраслевой режим административного пра­ва носит публично-правовой характер.

 

Это означает прежде все­го опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществле­нию публичных интересов, ведению общих дел была абсолюти­зирована, коллективное преобладало над индивидуальным.  В настоящее время коренным образом меняется подход к це­лям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конститу­ции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей цен­ностью.

 

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».

 

На первое место сре­ди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюде­ние и защита прав и свобод человека. Можно говорить об опреде­ленном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод.  Основные цели административного права можно определить так:  1) создание условий для эффективной деятельности админис­тративной (исполнительной) власти как важного инструмента обес­печения безопасности граждан, общества, государственного ап­парата, страны;  2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);  ^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245.

 

‘ Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Фран­ции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973.

 

С.

 

66-273).      § 3.

 

Система административного права 9  3) создание условий для реализации гражданами, их объеди­нениями прав и свобод, осуществление которых связано с функ­ционированием исполнительной власти;  4) обеспечение защиты граждан и общества от администра­тивного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпе­тентности, своеволия субъектов исполнительной власти.