На главную страницу Д.Н.Бахрах Административное право учебник для вузов Москва, 1996 Предисловие В демократическом государстве формирование и порядок деятельности административной (исполнительной) ветви государственной власти должны быть четко урегулированы юридическими нормами. Административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы государственного аппарата — исполнительной власти. Административное право — важнейшая отрасль правовой системы любой страны. Особенно велика его роль в России, где такие факторы, как огромная территория, многонациональный состав населения, традиционно большой объем государственной собственности, исторические державные традиции, обусловили значение административной власти, государственной администрации в жизни общества. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему государственной администрации, полномочия ее структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, организационные реформы в стране повлекли коренные изменения всего массива административно-правовых норм. В 90-х годах XX века Российской Федерации пришлось полностью обновлять и быстро расширять систему административно-правового регулирования.
Были закреплены демократические начала организации и функционирования исполнительной власти, расширены права граждан, значительно повышена роль закона в регулировании властеотношений. В работе над учебником «Административное право» автор стремился использовать богатейший опыт подготовки учебной литературы по административному праву СССР в 1940—1990 гг. и учесть кардинальные изменения в правовой системе Российской Федерации в 1990—1996 гг.
При освещении тех институтов административного права, которые принято было описывать в учебниках (государственная служба, административные акты, административная ответственность и др.), в максимальной степени учитывались новые положения законодательства. Одновременно значительное внимание было уделено описанию тех административно-правовых институтов, которым в учебниках прошлых лет не было VI уделено должного внимания (административные договоры, специальные административно-правовые режимы, административный надзор, административное пресечение, поощрение в деятельности исполнительной власти, дисциплинарное принуждение на основе норм административного права и др.). Настоящий учебник написан на основе критического осмысления огромного массива нормативных актов, практической деятельности государственного аппарата.
В нем использованы основные положения работ по административному праву, опубликованных на русском языке советскими и российскими издательствами, а также результаты научных исследований автора за период с 1955 г.
В основу содержания и структуры этой работы положены разработанная автором и утвержденная советом Уральской государственной юридической академии программа учебной дисциплины и курс лекций по административному праву, ежегодно читаемый студентам. Проф. Д.Н. Бахрах Содержание Предисловие………………………………………………………………………………
VII Часть 1. Общие вопросы административного права Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы § 1. Предмет административного права ………………………………………….
1 § 2. Метод административного права …………………………………………….. 4 § 3.
Система административного права ………………………………………….. 7 § 4.
Нормы административного права …………………………………………..
10 § 5. Действие административно-правовой нормы во времени ……… 13 § 6. Источники норм административного права …………………………… 16 Глава 2.
Административно-правовые отношения § 1.
Понятие и виды административно-правовых отношений ………. 20 § 2. Структура административного правоотношения .
…………………. 21 § 3. Система коллективных субъектов административного права .. 23 § 4.
Содержание административно-правового статуса государственных коллективных субъектов …………………………………. 26 Глава 3. Индивидуальные субъекты административного права России § 1. Административная правосубъектность индивидуальных субъектов …………………………………………………………………………………….
29 § 2. Административно-правовой статус гражданина …………………….. 32 § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства ……………………………………………………. 35 § 4. Специальные административно-правовые статусы индивидуальных субъектов …………………………………………………………. 40 § 5. Способы защиты прав граждан ……………………………………………… 47 § 6. Право гражданина на административную жалобу ………………….. 50 § 7.
Право гражданина на судебную защиту (административная юстиция в РФ) ………………………………………………. 56 § 8.
Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц ………………………………………………………. 61 Глава 4. Административная власть § 1. Основные признаки административной (исполнительной) власти……………………………………………………………….
64 Содержание § 2.
Демония административной власти в СССР ………………………….. 69 § 3.
Функции (содержание) исполнительной власти . …………………… 73 § 4. Линейная и функциональная власть ………………………………………. 75 § 5. Организационная структура аппарата исполнительной власти ………………………………………………………………………………………….. 77 § 6. Административное ведомство ……………………………………………….
78 § 7. Административная подведомственность ………………………………. 81 Глава 5. Органы исполнительной власти § 1. Понятие органа исполнительной власти ………………………………… 84 § 2. Виды органов исполнительной власти …………………………………… 86 § 3. Правительство Российской Федерации ………………………………… 88 § 4. Центральные органы федеральной исполнительной власти …… 96 § 5. Территориальные федеральные органы исполнительной власти ………………………………………………………………………………………….. 99 Глава 6.
Государственная служба § 1. Понятие службы …………………………………………………………………. 102 § 2. Государственная должность ………………………………………………. 103 § 3.
Государственный служащий и государственная служба ……… 108 § 4.
Правовой институт государственной службы ……………………… 111 § 5.
Основные принципы государственной службы …………………… 114 § 6. Классификация государственных служащих ……………………….. 120 § 7.
Обязанности и права государственного служащего ……………. 126 § 8. Замещение государственных должностей ………………………….. 132 § 9. Прохождение государственной службы (служебная карьера) …………………………………………………………………………………….. 135 § 10. Управление государственной службой ……………………………… 146 Глава 7. Формы деятельности исполнительной власти § 1.
Виды форм деятельности исполнительной власти ……………… 150 § 2. Административный процесс ………………………………………………… 153 Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты) § 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта) ……………………………………………….
157 § 2. Виды административных актов ……………………………………………. 159 § 3. Условия эффективности административных актов ………………
162 Содержание IX § 4. Процесс принятия административных актов ……………………….. 167 § 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов ……………………………………………………………. 168 Глава 9. Административные договоры § 1.
Место административного договора в деятельности исполнительной власти ……………………………………………………………… 171 § 2.
Структура и признаки административного договора …………….
174 § 3. Функции административного договора ………………………………. 180 § 4. Административный договор и административный акт ………… 183 Глава 10. Методы деятельности исполнительной власти § 1. Понятие и виды методов деятельности исполнительной власти ………………………………………………………………………………………… 185 § 2. Убеждение в деятельности исполнительной власти …………… 188 § 3. Поощрение в деятельности исполнительной власти ………….. 190 § 4. Правовое принуждение . ……………………………………………………… 197 Глава II. Специальные административно-правовые режимы § 1.
Понятие и виды специальных административно-правовых режимов ……………………………………………………………………………………. 201 § 2. Правовой режим чрезвычайного положения ………………………. 203 § 3. Режимы особого и военного положения ……………………………. 208 § 4.
Режим секретности …………………………………………………………….. 211 § 5. Общий и специальные таможенные режимы ……………………….. 217 § 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации ……………………………………………………………… 220 Глава 12. Режим законности (правозаконности) в деятельности исполнительной власти § 1. Содержание законности (правозаконности) ………………………… 228 § 2. Система гарантий законности (правозаконности) ……………….. 234 § 3.
Президентский контроль за органами исполнительной власти ………………………………………………………………………………………… 237 § 4. Контроль органов законодательной власти за органами исполнительной власти ……………………………………………………………… 241 § 5. Общий административный надзор ……………………………………….. 244 § 6. Судебный надзор за законностью осуществления административной власти ………………………………………………………….. 252 Х Содержание Часть II.
Принуждение по административному праву Глава 13. Административно-правовое принуждение в системе государственного принуждения § 1. Виды принуждения и ответственности по административному праву………………………………………………………………………………………….. 255 § 2.
Понятие и виды административно-правового принуждения … 256 § 3.
Административно-восстановительные меры ………………………. 258 Глава 14.
Административное пресечение § 1. Понятие и виды мер пресечения …………………………………………. 261 § 2. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы ……………………………………………………………… 264 § 3. Принудительное лечение …………………………………………………….
268 § 4. Применение огнестрельного оружия ………………………………….. 271 § 5. Административное задержание гражданина …………………………
275 Глава 15. Понятие и основания административной ответственности § 1. Признаки административной ответственности ……………………..
280 § 2.
Нормативная основа административной ответственности …… 282 § 3. Административное нарушение (деликт) и административное правонарушение ……………………………………………………………………….. 284 § 4. Состав административного проступка ………………………………… 287 Глава 16. Административные взыскания § 1. Система административных взысканий ……………………………….. 293 § 2. Виды административных взысканий ……………………………………. 295 § 3.
Общие правила (принципы) наложения административных взысканий ………………………………………………………………………………….. 300 Глава 17. Общая характеристика производства по делам об административных нарушениях § 1. Понятие и принципы производства по делам об административных нарушениях .. ………………………………………………. 306 § 2.
Доказательства в производстве по делам об административных нарушениях .. ………………………………………………. 309 § 3. Участники производства по делам об административных нарушениях …………………………………………………. 311 § 4. Сроки в производстве по делам об административных нарушениях ………………………………………………………………………………..
313 § 5.
Подведомственность дел об административных нарушениях ……………………………………………………………………………….. 316 Содержание XI § 6. Меры административно-процессуального принуждения …….. 318 Глава 18.
Стадии производства по делам об административных нарушениях § 1. Система стадий и этапов производства по делам об административных нарушениях .. ……………………………………………….
324 § 2. Административное расследование ………………………………………
325 § 3.
Рассмотрение дел об административных проступках ………….. 330 § 4. Пересмотр постановлений по делам об административных нарушениях ……………………………………………………………………………….. 335 § 5. Исполнение постановлений …………………………………………………. 339 § 6. Материально-правовые и процессуальные особенности отдельных категорий дел …………………………………………………………..
343 Глава 19. Дисциплинарное принуждение по административному праву § 1. Понятие и признаки дисциплинарного принуждения …………….
348 § 2. Дисциплинарная ответственность по административному праву ……………………………………………………..
350 § 3. Материальная ответственность по административному праву …………………………………………………………. 353 Указатель сокращений АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс РФ ВВС РСФСР — Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР ВВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ ГК РФ — Гражданский кодекс РФ ГПК РСФСР Гражданский процессуальный кодекс РСФСР КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях САПП РФ —Собрание актов Президента и Правительства РФ СЗ РФ — Собрание законодательства РФ ТК РФ — Таможенный кодекс РФ УПК РСФСР — Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР Часть 1. Общие вопросы административного права Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы § 1.
Предмет административного права Административное право — самостоятельная отрасль правовой системы России.
Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия: исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация’, административная власть. Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака: управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть. В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право. Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления. Административно-правовое регулирование производится путем: а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти- ‘ Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т.
д.).
Но их смысл не совпадает полностью.
Управление — это деятельность, администрация — основной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления. Понятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъектом. Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть. 2 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права’ общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства. Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»? Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.). Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением. В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая административные дела (о мелком хулиганстве, злостном неповиновении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия. В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.
Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие при организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями. Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнительной власти (государственной администрации) она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественными организациями.
Административное право регулирует деятельность обеих * Например, ст. 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда.
§ 1. Предмет административного права 3 сторон: управляющих и управляемых. Правила дорожного движения, санитарии и многие другие могут служить тому примером.
Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое правр, дознание и предварительное расследование — уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, — финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации. Предмет административного права условно можно поделить на две части: 1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах. Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.
2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами’. Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регулирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом. Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис- ‘ Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются государственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом. 4 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы тратавного произвола.
Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.
§ 2. Метод административного права Предмет правового воздействия — главный, но не единственный критерий разграничения отраслей права. Они различаются и по методу регулирования. Предмет (что, какие отношения?) определяет специфику метода (как, каким образом регулируются общественные отношения?). Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений.
Человек — существо общественное, он всегда живет и взаимодействует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядочения, организации; усилия разных людей должны быть гармонизированы во времени и пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять. Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому.
В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство.
Этим объясняются особенности административно-правового метода. Главные признаки метода правового регулирования выявляются при ответе на вопросы: каково устанавливаемое юридическое положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2) как определяются права и обязанности субъектов правоотноше- § 2. Метод административного права 5 ний (3) и как они защищаются (4).
Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли. Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой и гражданско-правовой.
Их сравнение позволяет лучше выявить особенности каждого.
Административное право — это юридическая форма, модель управления. Оно закрепляет юридическое неравенство, асимметрию субъектов управленческих отношений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне управленческой иерархии, не одинаковы права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. Не равны полномочия инспекторов ГАИ, саннадзора, рыбоохраны. Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон’. Административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями.
Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа. Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности.
Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами точно определяется, когда и между какими субъектами должны ^ В ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». 6 Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти, при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридическими нормами. В определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации, к примеру, должны направлять статистические данные, отчеты, справки. При возникновении споров между участниками равноправных гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне — суду.
Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и используются в интересах пострадавшего. Иными словами, гражданско-правовые отношения обеспечены судебной защитой. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но это не правило, а исключение из него’. В основном же права участников таких отношений, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом управления, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти. Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать, а другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях наделены правом применять самые разнообразные меры воздействия к другим субъектам правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, не присвоить звание, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных .лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»^. Еще раз подчеркнем, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право ^ Во-первых, многие административно-правовые споры вообще не могут рас-•матриваться судами. Во-вторых, хотя административно-правовые споры могут )азрешаться в судебном или в административном порядке, на практике чаще »сего используется второй вариант. ‘ Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин. — В сб.: Вопросы адми [истративного права. М., 1916. С. 80. § 3. Система административного права 7 закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.
В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что захочет», выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвластному не нужно/упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает управленческим отношениям цивилизованной характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. § 3.
Система административного права Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм’.
Административное право — целостная система правовых норм и институтов. Их объединяет предмет, цели, принципы, метод регулирования. Они должны быть согласованы друг с .другом, опираться на единые определения, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический — административно-правовой — режим регулирования. «Под юридическим режимом следует понимать особую, целостную систему регулятивного воздействия—особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реали- ‘ В реальной правовой системе могут быть и внутриотраслевая несогласованность норм и даже противоречия между ними, но это не правило, а исключение из него. 8 Глава 1.
Административное право и административно-правовые нормы зации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»’. Два основных элемента более всего влияют на отраслевой режим: метод правового регулирования и содержание принципов, общих положений, пронизывающих содержание отраслевых норм”. Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер.
Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов, призванное в первую очередь, как считалось ранее, выразить, осуществить и обеспечить реализацию общего блага. К сожалению, именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное преобладало над индивидуальным. В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом в данном преобразовании являются положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства».
На первое место среди задач исполнительной власти выходят выражение, соблюдение и защита прав и свобод человека. Можно говорить об определенном дуализме целевых установок административного права: с одной стороны, эффективность деятельности исполнительной власти, с другой, — реализация, защита прав и свобод. Основные цели административного права можно определить так: 1) создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения безопасности граждан, общества, государственного аппарата, страны; 2) обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации); ^ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 245.
‘ Ж. Ведель вторую часть своего учебника «Административное право Франции» назвал «Административный режим». В это понятие он включил следующие элементы: принцип разделения властей, юрисдикцию административного судьи, правовой режим административных актов, принцип законности, ответственность администрации и ее представителей (см.: Ведель Ж. Административное право Франции. М„ 1973.
С.
66-273). § 3.
Система административного права 9 3) создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти; 4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия субъектов исполнительной власти.